淺議規(guī)劃控制指標與大城市居住形態(tài)

提 要：論文根據(jù)國家規(guī)范及相關規(guī)劃控制指標，推算并探討了大城市合理的套均居住面積及住宅層數(shù)，并通過對比目前大城市住宅的建設實際，提出“適當控制套均住宅面積，提高大城市高層及中高層住宅比例”的結論。

    目前我國大規(guī)模的住宅開發(fā)已經(jīng)對城市結構和城市形態(tài)產(chǎn)生了巨大的影響。國家土地管理局利用衛(wèi)星遙感技術對北京等 31 個人口超過 100 萬的城市的用地規(guī)模進行分析表明，這 31 個城市主城區(qū)占地面積已由 1986 年的 3266.7 平方公里擴大到 1996 年的 4906.1 平方公里，增長了 50.1% 。城市用地增長率與城市人口增長率之比稱為城市用地增長彈性系數(shù)， 80 年代老師提出這一系數(shù)的合理數(shù)值應該是 1.12 ，但上述這 31 個特大城市的用地增長彈性系數(shù)達到 2.29 。在引起城市規(guī)模擴大的因素中，目前城市邊緣住宅區(qū)的大規(guī)模建設，引起大量耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫厥窍喈斨饕脑颉，F(xiàn)階段大城市邊緣大規(guī)模的城市住宅建設是以較低的容積率、高于國家標準許多的人均用地指標為前提，良好居住環(huán)境建立在犧牲國家對城市規(guī)模的控制和浪費有限耕地基礎上，這樣的發(fā)展觀與目前倡導的可持續(xù)發(fā)展觀是背道而馳的。

    中國大城市居住形態(tài)由城市規(guī)劃部門和土地部門制定的相關指標管理和控制。對城市居住空間的用地標準具有限定作用的國家標準是 1994 年 2 月 1 日開始實施《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》（下稱規(guī)范）和 1991 年 3 月 1 日開始實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（下稱標準），在新頒布的《城市規(guī)劃法》和《城市土地管理法》中都提出城市建設用地的規(guī)模應當符合國務院建設行政主管部門規(guī)定的指標。在《規(guī)范》和《標準》中所規(guī)定的城市人均用地指標是根據(jù)我國特定土地資源情況和經(jīng)濟發(fā)展水平所制定的，對我國近期的城市住宅建設具有重要的指導和控制作用。目前我國城市規(guī)劃部門所制定的近期與遠期城市總體規(guī)劃中對城市擴展范圍和居住用地規(guī)模、以及根據(jù)人口增長規(guī)模推算的居住用地的增量規(guī)模等都是以上述兩個國家為標準為依據(jù)。應當認識到：在我國這樣的人均耕地遠低于世界平均水平、土地缺稀的國度，嚴格執(zhí)行國家所制定的用地控制標準，有利于城市建設規(guī)模和土地使用數(shù)量和強度的合理、高效利用，達到節(jié)約土地、控制大城市蔓延的目的。

    依據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》中對人均居住區(qū)用地的控制指標，可以推算出國對各種住宅建筑類型的居住區(qū)（如以多層、中高層和高層住宅組成的居住區(qū)）套均住宅面積標準。由于目前我國大城市住宅開發(fā)多個以小區(qū)建設為主，所以這里依據(jù)《規(guī)范》中對小區(qū)的控制指標進行相關推算。在《規(guī)范》的《人均居住居住區(qū)用地控制指標》中分別制定了按城市各種住宅類型的小的控制指標；在《住宅面積凈密度最大值控制指標》中按照氣候區(qū)對多層、中高層、高層住宅小區(qū)提出了住宅面積凈密度的最大控制標準；同時在《規(guī)范》對人均居住區(qū)用地控制指標的說明中指出：《規(guī)范》是按照平均每戶 3.5 人的戶均人口結構制定各項指標的。根據(jù)以上指標經(jīng)推算可以得到每戶住宅面積標準：

人均用地指標×居住小區(qū)住宅用地比例 = 居住小區(qū)人均住宅用地

居住小區(qū)人均用地× 3.5 人 / 戶 = 居住小區(qū)戶均住宅用地

居住小區(qū)戶均住宅用地×住宅面積凈密度最大值 = 戶均最大住宅建筑面積

    根據(jù)以上公式的推算，并針對我國大城市所處的不同氣候區(qū)，可以推算《規(guī)范》所提出的各大城市的住宅面積標準，為簡化計算，住宅用地占整個小區(qū)用地的比例按照中間值 60% 計算。

    根據(jù)對北京、上海、天津、武漢、南京等 8 個主要大城市居民居住意向的調(diào)查，從對最符合居民的愿望的套均住宅面積統(tǒng)計中可以發(fā)現(xiàn)：目前居民最為認可的套均住宅面積為 80 ― 100m2/ 套。可以看出，只有高層住宅小區(qū)才能做到套均住宅面積最大達到 88.2m2/ 套，目前居民普遍認可的住宅面積標準已遠遠高于國家的大部分控制指標。套均住宅面積的大幅增加是人均居住區(qū)用地大幅增加的潛在誘因，由人均居住區(qū)用地超標引發(fā)的城市居住用地大幅增長，必然引起城市居住用地膨脹，導致城市居住用地指標超出《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》所規(guī)定的居住用地占城市建設用地的 20% ― 32% 的標準，并有可能使依據(jù)《規(guī)范》和《標準》所制定的各大城市總體規(guī)劃成為一紙空文。

    2000 年中國小康住宅示范工程是以創(chuàng)建 21 世紀初葉的居住生活水準為目標，小區(qū)規(guī)劃設計以體現(xiàn)超前性、先導性和示范性為目標；建設部所舉辦的“ 97 全國跨世紀住宅小區(qū)方案競賽”也以跨世紀的居住區(qū)設計模式為目標，其獲獎方案顯示了中國各大城市地面向未來的居住模式具有典型性的探索結果。通過對所在地為大城市的小康住宅小區(qū)以及跨世紀住宅小區(qū)競賽獲獎方案的指標進行計算和分析，并與《規(guī)范》進行對照，可以發(fā)現(xiàn)具有示范性的小區(qū)規(guī)劃設計結果與《規(guī)范》產(chǎn)生的一些矛盾。

    《規(guī)范》中對大城市居住小區(qū)的人均居住區(qū)用地分別規(guī)定為：多層 15 ― 19m2/ 人，多層及中高層 14 ― 18m2/ 人、中高層 13 ― 14m2/ 人、多層及高層 11 ― 14m2/ 人、高層 10 ― 12m2/ 人。從表 2 中可以發(fā)現(xiàn)，被統(tǒng)計的大城市跨世紀小區(qū)人均居住區(qū)用地指標絕大部分遠遠地高于國家的規(guī)定標準，有的甚至是國家控制指標的 3 倍以上。人均居住區(qū)用地指標的大幅度增加，意味著新建小區(qū)用地面積的大幅增加，從而致使各大城市依據(jù)國家規(guī)范所制定的城市總體規(guī)劃的居住用地指標可能被全面突破，其結果是導致城市用地范圍地無序擴展。

    從統(tǒng)計中，可以看到人均居住區(qū)用地指標符合或接近國家標準的住宅小區(qū)有 8 個，其中天津的安華里和居華里控制戶均住宅面積在 70m2/ 套以下，雖然小區(qū)住宅面積凈密度和容積率不高，但其設計結果滿足了國家規(guī)定的標準。另外北京望京 4 、西安大明宮 2 以及南京東方城的戶均住宅面積在 80 ― 85m2/ 套之間，但通過提高高層住宅在小區(qū)中的建設比例，提高了住宅面積凈密度，從而降低了人均居住區(qū)用地的指標；沈陽龍盛、北京蓮花、大連錦繡的戶均住宅面積達到 105m2/ 套左右，在滿足日照、以及環(huán)境品質(zhì)要求的前提下，通過高層住宅的密集布局，使小區(qū)規(guī)劃得到老師的認可，并達到了極高的住宅面積凈密度和容積率，并滿足了國家控制指標的要求。由以上的分析可以看出，使住宅小區(qū)達到或接近《規(guī)范》所規(guī)定的人均居住區(qū)用地標準的方法兩種：一是控制戶均住宅面積，使之符合或接近表 1 中的住宅面積控制數(shù)值；二是通過增加中高層住宅和高層住宅的建設比例，提高住宅面積密度，在增加戶均住宅面積的同時，滿足國家控制指標。對我國城市家庭居住需求的調(diào)查顯示 70m2/ 套的住宅已經(jīng)無法滿足我國城市居民的家庭購買住宅的經(jīng)濟承受能力和居住需求調(diào)查，將住宅小區(qū)的住宅面積控制在 85m2/ 套、并適當提高住宅面積凈密度，從而達到國家居住用地控制標準的方法是比較可行的。

    為改善目前大城市居住用地大幅膨脹、用地指標嚴重超標的情形，筆者建議采取以下兩個途徑： 1 、國家適度調(diào)整控制居住空間建設模式的相關控制指標； 2 、控制大城市居住空間的建設模式，建議大城市提高高層及中高層住宅的建設比例。

    在以居民購買商品住宅作為獲取住宅主要手段的今天，只有居民對住宅面積認可的套型才能得以售出；同時只有當國家作為城市規(guī)劃依據(jù)的人均居住用地標準得以執(zhí)行才能保證大城市總體規(guī)劃對城市未來形態(tài)和用地規(guī)模的規(guī)定得以實現(xiàn)。但由于依據(jù)《規(guī)范》和《標準》推算的平均每戶住宅面積指標偏低，（根據(jù)表 1 的推算，大城市多層住宅戶均住宅面積應該控制在 53.55 ― 75.81m2/ 套之間） , 目前中國大城市中層住宅套均住宅面積已經(jīng)遠遠超過了這一控制指標 , 而且居民意愿調(diào)查也顯示出其理想的住宅面積遠高于這一標準。規(guī)劃控制指標與實際建設結果的背離，將導致城市居住用地失控發(fā)展 , 其后果是嚴重的。

    近年來許多大城市以戶均人口 3.5 萬人作為基數(shù)推算住宅各項指標的。根據(jù)對我國大城市戶均人口的統(tǒng)計，在 1998 的中國特大城市平均每戶人口已經(jīng)降低到目前的 3.13 人 / 戶，大城市為 3.14 人 / 戶；從近年來大城市戶均人口變化情況看，戶均人口呈現(xiàn)逐年降低的趨勢。因此我國目前作為居住區(qū)指導性文件《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》中對戶均人口以 3.5 人 / 戶為標準應該及時作出修正。然而當戶均人口低于目前規(guī)范規(guī)定的 3.5 人 / 戶后，根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》中人均作地指標而推算出的戶均住宅套面積控制指標將更低。根據(jù)多個城市對居民居住意愿的調(diào)查，多數(shù)大城市居民家庭理想的住宅套均面積在 80 ― 100/ 套，居民意愿與國家目前的控制標準間的矛盾已經(jīng)很大，而戶均人口降低后住宅套面積的國家控制標準更低，將導致之一矛盾的更加尖銳，在當今民民居住需求決定住宅市場走勢的形勢下，這一矛盾有可能引起國家規(guī)范失去其控制力?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》是國家控制居住區(qū)用地情況、制定城市總體規(guī)劃及詳細規(guī)劃的依據(jù)，其法律效力和嚴肅性是不可容置疑的，為保證其準確性與控制力，對規(guī)范的修訂也到了刻不容緩的時候。筆者認為，在目前住宅商品化的形式下，對住宅套面積的控制標準應該適當放寬，由于戶均人口的下降，由此引起的人均居住用地量的增加也不會很大。

    以多層和中高層住宅套均住宅面積 80/ 套、高層住宅因交通面積較大以 90-/ 套計算，根據(jù)表 1 的推算方法，戶均人口以 3.2 人 / 戶計算，住宅用地以占小區(qū)總用地的 60% 計，可以推算出各種住宅類型的居住小區(qū)人均居住用地指標。（表 3 ）從表 3 中推算的人均用地數(shù)值與目前《規(guī)范》中規(guī)定的人均居住用地數(shù)值的對比看，在住宅套面積標準提高、戶均人口下降后，以高層或中高層等節(jié)地作用好的住宅形式建設的居住區(qū)，其人均居住用地指標比目前的現(xiàn)行標準提高不多，比較好的符合了我國人多地少、耕地不足的國情，具有一定的可操作性。在我國人口不斷增加、土地日益缺稀的形勢下，不宜提倡套均面積過大、人均占地過多的住宅形式，以適度、準確的國家控制標準指導城市居民住宅消費，以節(jié)地性好的住宅形式作為城市尤其是市區(qū)的住宅建設主體，輔助嚴格的行政手段和經(jīng)濟手段促進國家用地指標的執(zhí)行，是現(xiàn)有居住需求與我國國情決定的客觀結果。

    另外應該看到，由于我國大城市人均城市建設用地基礎水平數(shù)值比較低，在多數(shù)大城市依照居住用地占城市建設土地比例的上限 32% 推算出人均居住用地指標還是符合實際的。在《標準》條文說明中提出人均居住用地指標是根據(jù)每公頃居住用地建設住宅面積 7000 ― 10000 平方米推算的，依照人均居住用地 18 ― 28m2/ 人計算，每公頃居住用地的人口毛密度應該是 357 ― 555 人 / 公頃。由于目前套均住宅面積的大幅提高，由這一人口毛密度數(shù)值反推，以符合當前家庭戶均人口與居民居住的意愿的 80/ 戶、戶均 3.2 人計算，每公頃居住用地應該建設的住宅面積是 8928.6 ― 13888.9 平方米，這一推算出的數(shù)值比《標準》所依據(jù)的每公頃居住用地需建住宅面積數(shù)值略高。這表明多數(shù)大城市必須提高居住用地上的住宅容積率，以更加高效用地的方式（如高層或中高層）建設住宅。這樣才可能達到各大城市總體規(guī)劃中依據(jù)《標準》的各項控制指標所作出的規(guī)劃結果。

    總之，面對我國土地缺稀的嚴峻現(xiàn)實，為避免大城市的無序蔓延，有必要在國家對住宅的相關控制指標的約束下，尋求住宅套均面積及住宅層數(shù)間合理的平衡點，通過調(diào)整國家控制標準以及提高大城市高層及中高層住宅的建設比例，在以最合理的方式在解決居民的居住需求的同時，滿足國家標準對城市形態(tài)的控制。

注釋

1. 《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》（ GB50180 ― 93 ）， P63 ，
2. 《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》 GBJ137 ― 90 ， P19
3. 引自《2000 年小康型城鄉(xiāng)住宅科技產(chǎn)業(yè)工程城市示范小區(qū)規(guī)劃設計導則（修改稿）》之總則
4. 序號 1- 14 實例選自《中國小康住宅示范工程集萃》，中國建筑工業(yè)出版社；序號 15-20 實例選自《跨世紀住宅小區(qū)方案競賽圖集》，中國建筑工業(yè)出版社。各實例以氣候區(qū)歸類。備注中多代表多層、高代表高層。表中的各項數(shù)據(jù)是根據(jù)書中各實例的指標推算而得到。