2020年城規(guī)《管理與法規(guī)》知識點：風景名勝區(qū)規(guī)劃管理

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為了加強對風景名勝區(qū)的管理，更好地保護、利用和開發(fā)風景名勝區(qū)資源，國務院又在1985年發(fā)布的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》基礎上，根據(jù)20年實施條例所積累的經(jīng)驗，針對新時期新階段出現(xiàn)的新情況、新問題，重新制定了《風景名勝區(qū)條例》，并于2006年9月19日公布，自2006年12月1日起施行。

一、風景名勝區(qū)的概念、設立與分級

1.風景名勝的內(nèi)涵

風景名勝的稱謂早已有之。古往今來人們總是把有文物古跡或者優(yōu)美風景的名山大川稱作風景勝地。這些風景名勝的自然景觀別具風采，人文景觀特立獨行，常常攝人心魄，令人流連忘返。因此風景名勝也總是和觀賞旅游聯(lián)系在一起，以景物環(huán)境作為歷史文化的載體。我國的風景名勝不計其數(shù)，卻不是所有的風景名勝都能設立為風景名勝區(qū)。

2.風景名勝區(qū)的概念和功能

(1)風景名勝區(qū)法定概念。風景名勝區(qū)是一個嚴格的法定概念，是指經(jīng)過特別法定程序，由國家和地方政府批準設立的“具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區(qū)域。”這一特殊區(qū)域?qū)儆谖覈L景名勝的佼佼者?代表著國家的經(jīng)典風景名勝。

(2)風景名勝區(qū)主要功能。風景名勝區(qū)的主要功能在于保護生態(tài)、生物多樣性與自然環(huán)境、文化遺產(chǎn);發(fā)展休閑觀光旅游和文化旅游;開展科研和文化教育活動;促進風景名勝所在地經(jīng)濟社會發(fā)展。

3.風景名勝區(qū)的設立與分級

(1)風景名勝區(qū)設立。對風景名勝區(qū)實施規(guī)劃管理，必須首先按照法定程序設立風景名勝區(qū)，并劃定風景名勝區(qū)的管理范圍，在管理范圍以內(nèi)適用《風景名勝區(qū)條例》。在申請和論證設立風景名勝區(qū)時，應當有利于保護和利用風景名勝資源。

(2)風景名勝區(qū)分級。按照《風景名勝區(qū)條例》規(guī)定，根據(jù)不同風景名勝區(qū)資源的觀賞、文化、科學價值、環(huán)境質(zhì)量、規(guī)模大小、旅游條件，將設立的風景名勝區(qū)劃分為國家級風景名勝區(qū)和省級風景名勝區(qū)。

1)自然景觀和人文景觀能夠反映重要自然變化過程和重大歷史文化發(fā)展過程，基本處于自然狀態(tài)或者保持歷史原貌，具有國家代表性的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出申請，國務院建設主管部門會同國務院環(huán)境保護主管部門、林業(yè)主管部門、文物主管部門等有關部門組織論證，提出審查意見，報國務院批準公布，設立為國家級風景名勝區(qū)。

2)具有區(qū)域代表性的，可以由縣級人民政府提出申請，省、自治區(qū)人民政府建設主管部門或者直轄市人民政府風景名勝區(qū)主管部門，會同其他有關部門組織論證，提出審查意見，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準公布，設立為省級風景名勝區(qū)。

4.風景名勝區(qū)與世界遺產(chǎn)

風景名勝區(qū)與世界遺產(chǎn)之間有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。世界遺產(chǎn)包括世界自然遺產(chǎn)和世界文化與自然遺產(chǎn)。根據(jù)《世界遺產(chǎn)公約》第二條規(guī)定，“從審美或科學角度看，具有突出的普遍價值，由物質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)或這類結(jié)構(gòu)群組成的自然面貌”，并符合下列其中一項標準的，經(jīng)聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)大會審議通過，可以列為世界自然遺產(chǎn)：

(1)從科學或保護角度看，具有突出的普遍價值的地質(zhì)和自然地理結(jié)構(gòu)，以及明確劃為受威脅的動物和植物生境區(qū);

(2)從科學、保護或自然美角度看，具有突出的普遍價值的天然名勝或明確劃分的自然區(qū)域。符合《世界遺產(chǎn)公約》第一條關于“文化遺產(chǎn)”和第二條關于“自然遺產(chǎn)”標準的，大都是聯(lián)合國教科文組織各締約國精心篩選申報的項目。目前我國山東泰山、安徽黃山、四川峨眉山和樂山、福建武夷山4處已被列為世界文化與自然雙重遺產(chǎn)。另外，還有湖南武陵源、四川九寨溝、四川黃龍、云南三江并流、四川大熊貓棲息地和中國南方喀斯特等6處已被列為世界自然遺產(chǎn)。我國的世界遺產(chǎn)項目均來自國家級風景名勝區(qū)，堪稱國之精粹。

二、風景名勝區(qū)規(guī)劃管理的意義、目的和任務

1.風景名勝區(qū)保護的意義

風景名勝區(qū)保護極為重要，這是由它自身所固有的珍稀性、唯一性、不可再生性和社會服務性的特征所決定的。

(1)風景名勝區(qū)賴于存在的風景名勝資源非常稀有和脆弱，價值彌足珍貴。這種風景名勝資源來自大自然的造物和歷史文化的雕琢，兼容自然景觀與人文景觀。正是因為自然和歷史造就同一風景名勝的機會只有一次，才使代表風景名勝精華的風景名勝區(qū)成為稀世瑰寶。

(2)風景名勝區(qū)種類繁多，在地質(zhì)地貌、生態(tài)生物、森林植被、水文氣象、文物古跡、景觀形態(tài)、文化特色、功能結(jié)構(gòu)、觀賞類型、審美意義和科學價值諸多方面千姿百態(tài)，各領風騷，絕無雷同，既無法替代，也不能重復克隆。例如，即使同為名山，也有著泰山之雄、華山之險、峨眉之秀、黃山之奇的區(qū)別，各有奇觀絕境。

(3)風景名勝區(qū)與其他國有資產(chǎn)的本質(zhì)區(qū)別還在于它不可再生的特殊性。風景名勝資源的脆弱體現(xiàn)在其損毀后的不可逆性，一旦遭到破壞，就不可能再恢復大自然稟賦的原生態(tài)和歷史形成的原真風貌，損失將變得無法挽回。因此風景名勝資源是一種人類永續(xù)利用的國有資產(chǎn)，而不是一次性消耗的國有資產(chǎn)。

(4)風景名勝區(qū)作為國家重要的自然文化遺產(chǎn)和生物保護基地，在改善生態(tài)、保護資源、豐富群眾文化生活等社會服務方面發(fā)揮著重要作用。尤其我國經(jīng)濟快速增長，人民物質(zhì)生活水平大大提高，旅游度假成了人們必不可少的生活內(nèi)容和生活情趣。尤其國家施行帶薪休假制度后，風景名勝區(qū)已經(jīng)成為最受旅游者青睞的旅游地之一。

風景名勝區(qū)特有的屬性使其在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有重要作用。保護風景名勝區(qū)不僅關系到我國生態(tài)環(huán)境和資源的永續(xù)利用，也關系到廣大人民群眾的切身利益和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的全局，同時還關系到我國在國際社會中的地位和影響。

2風景名勝區(qū)存在的突出問題

風景名勝區(qū)，特別是國家重點風景名勝區(qū)，作為旅游業(yè)發(fā)展的主要載體，為帶動地方經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，增強綜合國力，改善人民生活水平，做出了重要的貢獻。但是，由于保護風景名勝資源的社會意識還比較薄弱，管理體制和管理機構(gòu)不健全，沒有編制風景名勝區(qū)保護規(guī)劃，或者風景名勝區(qū)規(guī)劃管理工作不到位，導致規(guī)劃滯后、盲目建設、管理不力，因此難以適應旅游發(fā)展的需要，也存在著一些十分突出的問題。主要是在短期經(jīng)濟利益和急功近利思想驅(qū)動下，隨意在風景名勝區(qū)內(nèi)上項目、搞建設，設立各類開發(fā)區(qū)、度假區(qū)，搞什么標志性建筑。有些風景名勝區(qū)把風景名勝資源當作廉價的運營資本，進行毫無節(jié)制的殺雞取卵、竭澤而漁式過度開發(fā)，大量引進商業(yè)經(jīng)營，出現(xiàn)了嚴重的商業(yè)化問題。有的風景名勝區(qū)甚至以各種名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及其景區(qū)土地。如果不引起足夠的重視，加強規(guī)劃管理，我國珍貴的風景資源將在方興未艾的旅游發(fā)展熱潮中遭到大量毀壞。加強風景名勝區(qū)保護已經(jīng)迫在眉睫。

3.風景名勝區(qū)規(guī)劃管理的目的和任務

(1)風景名勝區(qū)規(guī)劃管理的目的。對風景名勝區(qū)依法實施規(guī)劃管理，是加強風景名勝區(qū)保護的根本，目的在于有效保護生態(tài)、生物多樣性和自然環(huán)境，永續(xù)利用風景名勝資源，服務當代，造福人類。這也是風景名勝區(qū)保護工作的出發(fā)點和歸宿點，集中體現(xiàn)了各項保護工作和保護措施的績效。

(2)風景名勝區(qū)規(guī)劃管理的任務。風景名勝區(qū)規(guī)劃管理的任務是根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則，正確處理資源保護與開發(fā)利用的關系，采取行之有效的規(guī)劃措施，對風景名勝區(qū)內(nèi)各類建設活動依法實施規(guī)劃管理，嚴格保護和合理利用風景名勝資源，促進我國經(jīng)濟社會又好又快地健康發(fā)展。

鑒于我國風景名勝區(qū)現(xiàn)階段存在的突出問題，規(guī)劃管理的當務之急是加快編制風景名勝區(qū)規(guī)劃，加強規(guī)劃實施管理，嚴格控制各類建設活動，嚴禁違法建設，堅決遏制急功近利式過度開發(fā)和商業(yè)化，避免造成風景名勝資源的旅游性破壞。

三、風景名勝區(qū)規(guī)劃管理原則、依據(jù)與體制

1.風景名勝區(qū)規(guī)劃管理原則

風景名勝區(qū)規(guī)劃管理實行“科學規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴格保護、永續(xù)利用”的原則。

2.風景名勝區(qū)規(guī)劃管理依據(jù)

風景名勝區(qū)規(guī)劃管理必須依法行政，運用法律法規(guī)才能奏效，同時用法律法規(guī)規(guī)范管理者的行為。

(1)在規(guī)劃管理中主要依據(jù)的行政法規(guī)是國務院2006年9月19日公布的《風景名勝區(qū)條例》。

(2)依據(jù)的相關法律法規(guī)是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國文物保護法實施條例》、《中華人民共和國自然保護條例》。

(3)依據(jù)的行政規(guī)章和技術規(guī)范有建設部發(fā)布的《風景名勝區(qū)建設管理規(guī)定》、《風景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定》、《風景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批管理辦法》、 《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》、《中華人民共和國森林法實施細則》等。

3.風景名勝區(qū)規(guī)劃管理體制

風景名勝區(qū)管理集中體現(xiàn)在資源管理。資源的多樣性決定了行政管理具有多元執(zhí)法主體的特征，除了規(guī)劃管理以外，還有其他方面的管理工作和管理職責。因此，我國對風景名勝區(qū)實行的是屬地管理，由縣級以上地方人民政府設立風景名勝區(qū)管理機構(gòu)，負責風景名勝區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理工作。國務院和省級人民政府相關職能部門按照規(guī)定的職責分工，負責業(yè)務指導和監(jiān)督檢查。

其中國務院建設主管部門負責全國風景名勝區(qū)規(guī)劃管理方面的監(jiān)督管理工作。國務院其他有關部門按照國務院規(guī)定的職責分工，負責風景名勝區(qū)的有關監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)人民政府建設主管部門和直轄市人民政府風景名勝區(qū)主管部門，負責本行政區(qū)域內(nèi)風景名勝區(qū)規(guī)劃管理方面的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府其他有關部門按照規(guī)定的職責分工，負責風景名勝區(qū)的有關監(jiān)督管理工作。

在風景名勝區(qū)管理體制中，省、自治區(qū)人民政府和直轄市人民政府的職能部門分別是建設主管部門和風景名勝區(qū)主管部門，二者具有明顯區(qū)別。

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