環(huán)境與資源保護(hù)法課堂筆記(9)

　　第五章、環(huán)境與資源保護(hù)立法

　　第一節(jié) 環(huán)境與資源保護(hù)立法體制與立法規(guī)劃

　　環(huán)境與資源保護(hù)立法有廣義和狹義之分。

　　廣義的環(huán)境與資源保護(hù)立法是指有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定程序，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充或廢止各種有關(guān)保護(hù)和改善環(huán)境，合理開(kāi)發(fā)利用自然資源，防治環(huán)境污染和其他公害的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。

　　環(huán)境與資源保護(hù)立法是指廣義的概念，環(huán)境與資源保護(hù)立法屬于立法范疇，因此必須依照憲法和立法法規(guī)定的權(quán)限、程序和方法進(jìn)行

　　依照我國(guó)憲法的規(guī)定，國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán);國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，制定行政法規(guī);省級(jí)或較大的市的地方人大及其常委會(huì)可以在不同憲法、法律、行政法規(guī)抵觸的前提下制定地方性法規(guī); 民族自治地方的人大有權(quán)按照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。

　　除此以外，國(guó)務(wù)院各行政主管部門還可以根據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定適用于本部門的行政規(guī)章。省級(jí)或較大的市的地方人民政府也可以制定適用于本行政區(qū)域的地方行政規(guī)章。

　　一、環(huán)境與資源保護(hù)立法的體制

　　立法體制是國(guó)家對(duì)不同類型的立法在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部所作的立法權(quán)限劃分而形成的。我國(guó)的立法體制是由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等組成的二級(jí)多元體制。

　　二級(jí)多元體制是指我國(guó)專門的立法機(jī)關(guān)(人大及常委會(huì))分為國(guó)家和地方兩級(jí);多元?jiǎng)t是指除了人大及其常委會(huì)立法外，國(guó)務(wù)院及其部門、地方政府等也在職權(quán)范圍內(nèi)享有依法制定具有一定約束力的規(guī)范性文件的權(quán)力。

　　1、全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)

　　國(guó)家立法權(quán)分為全國(guó)人大立法和全國(guó)人大常委會(huì)立法兩大類

　　2、國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)

　　國(guó)務(wù)院制定的環(huán)境方面的法規(guī)涉及環(huán)境與資源保護(hù)事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，除了有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)法律的實(shí)施細(xì)則或者實(shí)施條例外，還有《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》以及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》、《野生植物保護(hù)條例》。

　　3、省級(jí)人大及其常委會(huì)以及較大的市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)

　　在我國(guó)地方性環(huán)境與資源保護(hù)法規(guī)數(shù)量很多，如：《四川省環(huán)境保護(hù)條例》、《北京市實(shí)施〈中華人共和國(guó)水法〉辦法》

　　4、國(guó)務(wù)院各部可以制定規(guī)章，省級(jí)人民政府和較大的市的人民政府可以制定地方政府規(guī)章

　　《立法法》規(guī)定國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。如國(guó)家環(huán)?？偩种贫ǖ摹董h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。

　　部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。當(dāng)涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院職權(quán)范圍的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。

　　在省級(jí)人民政府和較大的市的人民政府方面，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)本省、直轄市、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，就執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的事項(xiàng)以及本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定。如《上海市危險(xiǎn)廢物污染防治辦法》、《吉林省生態(tài)草建設(shè)管理辦法》。

　　二、環(huán)境與資源保護(hù)立法規(guī)劃

　　立法規(guī)劃是立法者對(duì)一定時(shí)期內(nèi)立法的項(xiàng)目、議程等事項(xiàng)所作的安排和部署。

　　制定立法規(guī)劃的目的，是要在一定時(shí)期內(nèi)明確立法的方向、目標(biāo)、任務(wù)、具體的立法項(xiàng)目以及完成立法規(guī)劃的措施和保障。

　　編制和實(shí)施環(huán)境與資源保護(hù)立法的規(guī)劃，須注意以下幾個(gè)方面的關(guān)系和問(wèn)題。

　　首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)技術(shù)等各種社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化以及這些社會(huì)關(guān)系發(fā)展變化對(duì)立法提出的要求來(lái)制定立法規(guī)劃。

　　其次，國(guó)家的法制建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在制定立法規(guī)劃時(shí)，必須從整體上、從立法的全過(guò)程中不斷建立和完善國(guó)家的法律體系。 一方面要從法的制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止的全過(guò)程來(lái)安排，另一方面要從各項(xiàng)綜合性立法之間、各部門法立法之間、甚至各種法的規(guī)范之間，進(jìn)行整體的安排，盡可能減少和避免各法律之間、部門法之間、各種法律規(guī)范之間，發(fā)生重疊、矛盾甚至沖突的現(xiàn)象。

　　最后，在立法規(guī)劃的編制方面應(yīng)當(dāng)由具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行。 以國(guó)家立法為例，按照立法權(quán)限的不同可以將它們分為權(quán)力機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃和政府機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃兩大類。

　　我國(guó)的基本法律、一般法律的立法規(guī)劃由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定。 其中，修訂憲法、制定和修訂基本法律的立法規(guī)劃，由全國(guó)人大制定，或者經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)制定?；痉梢酝獾钠渌傻牧⒎ㄒ?guī)劃由全國(guó)人大常委會(huì)制定，或者授權(quán)國(guó)務(wù)院擬定報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審定。 環(huán)境與資源保護(hù)的立法規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定。

　　國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、法律實(shí)施細(xì)則的立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院法制辦公室編制。其中涉及環(huán)境污染與生態(tài)保護(hù)的，可以考慮由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局主要負(fù)責(zé)制定;涉及自然資源管理的，可以考慮由自然資源管理部門主要負(fù)責(zé)制定。而國(guó)務(wù)院所屬各部、委的有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)行政規(guī)章的立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由各部、委自行編制。

　　第二節(jié) 環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則

　　環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則，是指為實(shí)現(xiàn)環(huán)境與自然資源保護(hù)的目標(biāo)、在法律上充分體現(xiàn)環(huán)境與自然資源的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在起草、制定或修改環(huán)境與資源保護(hù)法律草案的過(guò)程中，對(duì)立法者具有指導(dǎo)意義的基本原理和基本方法。

　　環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則僅適用于立法的過(guò)程中，是環(huán)境與資源保護(hù)立法的方法論基礎(chǔ)。

　　我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)立法的指導(dǎo)原則主要包括：尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)劃的原則;以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的原則;突出和運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的原則。

　　一、尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律的原則

　　是指在進(jìn)行環(huán)境與資源保護(hù)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮和尊重自然和生態(tài)演變的規(guī)律，以地球生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本原理作為制定法律的理論基礎(chǔ)。

　　1、生態(tài)學(xué)的基本規(guī)律

　?、拧拔镂锵嚓P(guān)”律。即自然界中各種事物之間有著相互聯(lián)系、相互制約、相互依存的關(guān)系，改變其中的一個(gè)事物，必然會(huì)對(duì)其他事物產(chǎn)生直接或間接的影響。

　　它要求人們?cè)陂_(kāi)發(fā)利用環(huán)境時(shí)應(yīng)當(dāng)注意調(diào)查研究和統(tǒng)籌規(guī)劃。“土地利用規(guī)劃”、“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”等。

　　⑵“相生相克”律 即在生態(tài)系統(tǒng)中，每一生物種都占據(jù)一定的位置，具有特定的作用，它們相互依賴、彼此制約、協(xié)同進(jìn)化。

　　為了保護(hù)和改善環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，不能任意地向某一生態(tài)系統(tǒng)引進(jìn)原來(lái)沒(méi)有的物種，也不能雜生態(tài)系統(tǒng)中隨意除去一物種，兩種做法都會(huì)使某物種發(fā)生種群爆發(fā)和滅絕，危及生態(tài)平衡。如美國(guó)白蛾、鼠-蛇

　　物種保護(hù)、野生動(dòng)植物保護(hù)以及動(dòng)植物檢疫等法律。

　?、恰澳芰魑飶?fù)”律。即在生態(tài)系統(tǒng)中，能量在不斷地流動(dòng)，物質(zhì)在不停地循環(huán)。在環(huán)境與資源保護(hù)法中有關(guān)于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)以及鼓勵(lì)建立符合生態(tài)規(guī)律的生活、生產(chǎn)方式的規(guī)定。

　　在環(huán)境與資源保護(hù)法中有關(guān)于防止環(huán)境污染，尤其是控制有毒有害物質(zhì)的規(guī)定。

　?、取柏?fù)載定額”律。 即任何生態(tài)系統(tǒng)都有一個(gè)大致的負(fù)載(承受)能力上限，包括一定的生物生產(chǎn)能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部沖擊的能力。

　　為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，必須一方面使它供養(yǎng)的生物的數(shù)量不超過(guò)它的生物生產(chǎn)能力，另一方面，還需確保排入生態(tài)系統(tǒng)的污染物量不超過(guò)它的自凈能力以及使沖擊周期長(zhǎng)于生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)周期。

　　以產(chǎn)(生物產(chǎn)量)定供(畜類或其他物種數(shù)量)的規(guī)定;控制污染物排放量，包括濃度控制和總量控制的規(guī)定和關(guān)于限制沖擊周期，如禁止春天砍樹、除草、夏時(shí)捕魚捉鱉的規(guī)定。

　　(5)“協(xié)調(diào)穩(wěn)定”律。即只有在結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)時(shí)生態(tài)系統(tǒng)才是穩(wěn)定的。

　　關(guān)于保護(hù)物種的多樣性、保護(hù)森林、植被，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)免受干擾以及確保創(chuàng)設(shè)結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)的人工系統(tǒng)的規(guī)定的產(chǎn)生。

　　(6)“時(shí)空有宜”律。 即一個(gè)地方都有其特定的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)有條件組合，構(gòu)成獨(dú)特的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。

　　環(huán)境管理中的區(qū)域性原則，即往往實(shí)行地方法規(guī)優(yōu)先原則。如省級(jí)人民政府可以頒布嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，在頒布地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)實(shí)施地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這在其他部門法中是很少見(jiàn)的。

　　2、尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律原則的指導(dǎo)意義

　　生態(tài)學(xué)原理及其解釋，是我們處理環(huán)境問(wèn)題所必須遵循的指導(dǎo)原則，成為我們制定環(huán)境與資源保護(hù)法律的理論基礎(chǔ)。我們只有遵循地球生態(tài)的基本原理和規(guī)律，才能夠使人類與自然界繼續(xù)在地球上生存下去。

　　現(xiàn)代環(huán)境科學(xué)研究已經(jīng)為人類揭示了自然界中的普遍規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本原理，環(huán)境科學(xué)研究已經(jīng)得出了這樣一個(gè)結(jié)論，即人類對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)以及能量轉(zhuǎn)換的所有影響都可以簡(jiǎn)單地歸結(jié)為兩個(gè)途徑：第一，是改變能量和物質(zhì)的輸入或輸出;第二，是制造能量和物質(zhì)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化的新路徑或者改變現(xiàn)有的路徑。

　　因此，為了保護(hù)人類生存的環(huán)境，就應(yīng)當(dāng)在人類活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系最為密切的兩個(gè)基本領(lǐng)域――生產(chǎn)和消費(fèi)上改變我們過(guò)去的方法。首先，生產(chǎn)和生活廢棄物的排放量不應(yīng)超過(guò)環(huán)境容量的極限，亦即生態(tài)系統(tǒng)自動(dòng)調(diào)節(jié)能力的極限;其次，生產(chǎn)對(duì)資源的需要量同環(huán)境對(duì)資源的可供量之間保持平衡。

　　生態(tài)學(xué)的原理提示我們，人工建立的系統(tǒng)最后都必須與生態(tài)系統(tǒng)中有關(guān)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)的原理相一致。對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)及其規(guī)律，人類只能被動(dòng)地去適應(yīng)它、而不可能人為地去改變它。

　　進(jìn)行環(huán)境與資源保護(hù)立法的過(guò)程中，立法者應(yīng)當(dāng)時(shí)刻以生態(tài)規(guī)律衡量某項(xiàng)調(diào)整人類行為的法律規(guī)范，在考慮保護(hù)當(dāng)代人類自身利益的同時(shí)，還必須考慮保護(hù)人類的生存條件――生態(tài)系統(tǒng)，考慮到人類近期或者長(zhǎng)期利益的實(shí)現(xiàn)還需要有眾多的環(huán)境條件作為支撐。這樣才能使人類的行為符合生態(tài)系統(tǒng)平衡的要求，才能保證人類世代的利益。

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