倫敦城市規(guī)劃：空氣治理啟示

　　一個世紀的法律建設(shè)、經(jīng)濟效益的“無形之手”和大刀闊斧的城市規(guī)劃，倫敦最終為世人留下了寶貴的空氣治理經(jīng)驗。1952年12月5日清晨，倫敦上空出現(xiàn)高壓脊，近地氣溫發(fā)生反常降低，近地空氣在低氣壓影響下形成冷氣層，倫敦出現(xiàn)由地面向上，空氣溫度逐漸增加的逆溫層現(xiàn)象，這使得倫敦城中的霧氣不能逸散，不斷增加。

　　倫敦上空煙霧彌漫，燃煤產(chǎn)生的二氧化硫和粉塵在空氣中久久不能散去。大量的有毒空氣在倫敦城中聚合。倫敦居民取暖使用的煙煤含硫量更是高于工業(yè)用煤。粉塵中的三氧化鐵、廢氣中的二氧化硫加上大霧中的水汽最終形成了硫酸。腐蝕性的硫酸附著在煙塵上或凝聚在小水滴中進入人的呼吸系統(tǒng)。

　　在煙霧事件前一周，倫敦城共有2000多人死亡，這一數(shù)字基本與一般年份持平。但是隨后一周，就有超過4000人死亡。而倫敦城的死亡率在霧霾事件第八和第九天達到頂峰，每天有超過900人死亡。

　　英國官方就倫敦霧霾事件給出的報告認為共有4000多人因為霧霾事件喪生。但是高于正常年份的死亡率直到圣誕節(jié)時才出現(xiàn)回落。這段時間內(nèi)又有8000多人喪生。準確人數(shù)并無定論，但是大多數(shù)人還是認為12000才是倫敦煙霧事件造成的實際喪生人數(shù)。

　　盡管政府認定死者只有老人和呼吸道疾病的患者，但是事實上，4000多名死者中只有三分之二是超過65歲的老人，45-64歲市民的死亡率是正常年份同期的三倍。此外，倫敦霧霾事件期間，嬰兒的死亡率也是正常年份的兩倍。

　　開始于18世紀的工業(yè)革命為大不列顛帝國帶來了殖民地、原材料、世界霸權(quán)和無窮盡的財富。這一切都基于煤炭為蒸汽機提供的不竭動力。然而大量燃煤的背后則是日益加劇的空氣污染。滾滾濃煙，成為了人們腦海中工業(yè)革命的象征。

　　倫敦城位于大不列顛島東南側(cè)的盆地之中，南北山嶺環(huán)抱，泰晤士河自西向東奔流而過。溫暖的大西洋水汽毫無阻礙的被吹進倫敦城，然后在盆地之中受冷凝結(jié)，形成漫天大霧，并且循環(huán)往復，久不消散。

　　倫敦城自羅馬時代起就享有“霧都”美譽。而工業(yè)革命之后，這一美譽成為了對倫敦空氣污染的最大諷刺。早在1813年就有了關(guān)于倫敦城煙霧繚繞的報道，而1873年，倫敦更是出現(xiàn)了首起有毒煙霧致人死亡的事件。

　　到20世紀初，倫敦已然變成了一座黑色的工業(yè)之都。由煤炭支撐的工業(yè)革命讓倫敦城內(nèi)遍布工廠，著名的倫敦東區(qū)位于倫敦東部港口附近，這里是傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)，服裝、印刷、卷煙、制鞋、家具、食品等企業(yè)林立。整個倫敦城煙囪林立。

　　與工廠煙囪交相輝映的是傳統(tǒng)守舊的英國人數(shù)百年不變的燒壁爐取暖習俗。倫敦城內(nèi)無數(shù)的煙囪和壁爐消耗著無數(shù)煙煤，晝夜不停地向空中排放著大量煙霧。

　　煙塵與霧混合變成黃黑色，經(jīng)常在城市上空籠罩，多天不散。倫敦環(huán)境污染嚴重。樓房上積滿煙垢，泰晤士河生物絕跡，河水惡臭。當時，連緊靠泰晤士河的議會大廈，夏天也不得不關(guān)緊窗戶。

　　倫敦糟糕的空氣甚至為自己贏得了“倫敦霧”這一專有名詞。倫敦霧氣之濃，又被稱為“濃湯”，在文學家的筆下，倫敦更是充滿了骯臟油膩的空氣，和在這空氣掩蓋之下的無數(shù)丑惡。

　　殘酷的現(xiàn)實將倫敦城驅(qū)趕到了改變的十字路口。然而倫敦城乃至整個英國早就開始了一場針對空氣污染的大博弈。

　　治理博弈

　　倫敦獨特的環(huán)境曾意外催生出了世界首個有關(guān)空氣污染防治的法令。1306年夏天，倫敦空氣中彌漫的因燒煤而產(chǎn)生的刺鼻味道讓前來倫敦參加國會的英國貴族們感到心煩意亂。這些地位尊貴的人發(fā)起了一場示威，反對燃煤。在這種形勢下，國王愛德華頒布了禁煤令，規(guī)定初次用煤的人將被給予重金罰款，再犯，則毀掉熔爐。

　　這個看起來有些荒誕的故事在今天看來卻有著無比強大的前瞻性。事實上，英國針對空氣污染的治理確實并不算滯后。

　　1863年英國議會就通過了首部《工業(yè)發(fā)展環(huán)境法》(也稱《堿業(yè)法》)。在那之后，《堿業(yè)法》經(jīng)過了多次修訂，同時英國議會也多次頒布其他空氣污染防治的相關(guān)法律。

　　但是英國的空氣污染治理涉及多個政府機構(gòu)，包括地方政府、中央的環(huán)境部(主要涉及堿業(yè)檢查團)等。而在公共衛(wèi)生和環(huán)境事務方面，英國的中央和地方政府有著巨大分歧。

　　地方當局一直是對個人和商業(yè)行為進行控制的倡導者，而中央政府則以保護個人自由為名阻止地方當局獲得更多的管轄權(quán)。

　　中央機構(gòu)和地方當局各管一面，一方權(quán)利的擴展意味著另一方權(quán)利的削弱，二者始終關(guān)心的是自己的權(quán)限，因而摩擦不斷。

　　1952年倫敦煙霧事件和1956年《清潔空氣法》為解決中央和地方的掣肘提供了契機。二者的分工以技術(shù)難度為標準：堿業(yè)檢查團控制注冊工廠的排放物;而地方當局則控制其他非注冊領(lǐng)域的排放物。

　　新的劃分標準卻在商業(yè)企業(yè)界引起了軒然大波。企業(yè)在自己的管理歸屬上與政府發(fā)生了激烈的矛盾和沖突。大量的工業(yè)企業(yè)都希望自己的企業(yè)以注冊工廠的方式納入堿業(yè)檢查團的管理中。

　　正是中央和地方政府的環(huán)境治理理念不同，才帶來了企業(yè)這樣一邊倒的傾向性。因為企業(yè)有可能無法達到《清潔空氣法》的要求，而納入堿業(yè)檢查團的管理，讓他們有機會利用中央政府的態(tài)度，從而不完成法律要求，維護自己的利益。

　　盡管遭到了地方政府的強烈反對，但是在激烈的討價還價之后，1958年的堿業(yè)條令還是大大增加了注冊工廠的數(shù)量。這不僅強化了堿業(yè)檢查團的權(quán)利，也進一步加深了中央和地方在環(huán)境治理上的利益競爭。

　　與政府企業(yè)之間洶涌蓬勃的激烈交鋒相比，身處社會底層的普通民眾則表現(xiàn)出了出人意料的態(tài)度：他們既是空氣污染最直接的受害者，同時也是環(huán)境治理的一大阻力。

　　以礦工為例，免費煙煤的大量分派一直是礦工薪金的一部分，一旦改用無煙煤，意味著礦工要多出一筆使用無煙煤的支出，因此礦工肯定不愿意使用無煙煤。

　　此外，改用無煙煤對于礦工來說不僅意味著與他們的收入直接掛鉤，另一個重要方面是改造燃燒設(shè)備的成本。新的供暖設(shè)備改造并不由政府提供所有費用，地方政府和戶主還要分擔約3成的成本。盡管政府有著改造補貼，但是補貼不足甚至沒有發(fā)放補貼也使得戶主和使用者缺乏改造設(shè)備的利益動機。

　　更重要的是，空氣治理不僅關(guān)乎每一個人的生活，更是會深刻影響到煤炭工業(yè)的命運。因此煤炭工業(yè)發(fā)達地區(qū)的煙霧控制計劃進展更加緩慢，也就在情理之中了。

　　環(huán)境問題也逐漸走出了各國孤立的傳統(tǒng)概念。英國與歐洲大陸隔海相望，但是空氣污染物卻漂洋過海，危害了歐共體其他國家。例如，英國就被證實是20世紀50、60年代斯堪的納維亞半島的酸雨的主要污染源。

　　而在一百多年空氣污染治理的過程中，英國一直沒有具體的空氣質(zhì)量標準，這無疑與歐共體環(huán)境治理理念存在差異和沖突。這種差異和沖突也成為了推進英國空氣污染治理的有機組成部分和一道難以跨越的障礙。

　　錯綜復雜的利益之爭直接影響了空氣污染治理的效果。1956年、1957年和1962年，倫敦城又連續(xù)發(fā)生多次嚴重的煙霧事件。日益惡化的環(huán)境最終逼迫倫敦和整個英國開始做出改變。

　　結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　煙霧事件造成的惡果給全英國人敲響了最響亮的警鐘。盡管存在著中央和地方政府、商業(yè)企業(yè)和與環(huán)境保護、普通民眾與空氣污染治理等種種矛盾沖突。英國最終還是踏上了空氣污染治理的艱難過程。

　　20世紀60年代北海油氣田發(fā)現(xiàn)，隨后步入大規(guī)模開發(fā)階段。清潔、廉價、高效、易得的天然氣和石油迅速取代了煤炭在英國的地位。英國、乃至整個歐洲的能源結(jié)構(gòu)開始發(fā)生巨大改變。

　　政府開始大規(guī)模改造倫敦城市居民的傳統(tǒng)爐灶，并在冬季采取集中供暖。到1965年，由于天然氣和燃油的應用，煤在燃料構(gòu)成中的比例減少為27%(1980年進一步減少到5%，而且還僅限于遠郊區(qū)工廠使用)，電和清潔氣體燃料占24.5%(至1980年提高到51%)，油為43%(1980年為41%)。

　　而現(xiàn)在，煤炭在英國早已不復當年“一家獨大”的氣勢。煤炭消費量大幅度減少，油氣比重上升。取暖和發(fā)電的燃煤機組逐漸在環(huán)保政策和經(jīng)濟效益的雙重作用下不斷被淘汰。今天的英國，煤炭占到整個英國能源消費從巔峰期的超過60%下降到了不到20%。

　　應對霧霾，倫敦市也采取了最直接的辦法：工廠外遷。英國是最早產(chǎn)生并實踐衛(wèi)星城概念的國家。早在1898年，英國人霍華德就在自己的書中提出了類似衛(wèi)星城的概念。20世紀初，英國率先開始建設(shè)衛(wèi)星城。

　　倫敦沒有生硬的直接將工廠遷出倫敦市區(qū)的范圍，而是為了配合工廠的外遷，建設(shè)了配套的生活基礎(chǔ)設(shè)施，開始了衛(wèi)星城的大規(guī)模建設(shè)。倫敦在40年代末建設(shè)的8座新城的基礎(chǔ)上，于60年代末在城市以北地區(qū)又興建了彼得伯勒，在西北地區(qū)興建了米爾頓凱恩斯、北安普頓等3座新城。這3座新城距倫敦市中心的距離80至133公里不等。

　　自1967年起，倫敦市區(qū)工業(yè)用地開始減少，至1974年市區(qū)共遷出2.4萬個勞動崗位，以后又遷出4.2萬個。與此同時，新城企業(yè)卻由原來的823家，增加到2558家，新城的人口總數(shù)也由原來的45萬增至100多萬。

　　現(xiàn)在的倫敦由中心的倫敦市，以及內(nèi)倫敦和外倫敦共同組成。所有的工廠都已經(jīng)遷離核心的倫敦市和周圍的幾個屬于內(nèi)倫敦的區(qū)域。那些空置下來的廉價廠房，吸引了許多落魄的藝術(shù)家們。臭名昭著的倫敦東區(qū)更是2012倫敦奧運會場館建設(shè)的主要區(qū)域。

　　從上世紀70年代開始，嚴重的煙霧事件再也沒有發(fā)生在倫敦城中。從毒霧繚繞到藍天白云，倫敦上空籠罩了一百多年的“陰影”終告消散。一個世紀的法律建設(shè)、利益重重的沖突博弈、經(jīng)濟效益的“無形之手”、大刀闊斧的城市規(guī)劃，倫敦最終為后世留下了寶貴的經(jīng)驗。

　　時至今日，倫敦早已不是柯南道爾爵士筆下那個充滿犯罪的“霧都”。如今，只有偶爾在冬季或初春的早晨才能看到一層薄薄的白色霧靄。湛藍的天空甚至讓人懷疑“霧都”之名是否是古人太言過其實。然而泛黃的黑白照片和專為19世紀末倫敦而創(chuàng)的“smog”一詞卻始終都在警醒著后人。