2013年環(huán)評(píng)師《導(dǎo)則與標(biāo)準(zhǔn)》-濕地生態(tài)脆弱性評(píng)價(jià)及環(huán)境保護(hù)(6)

　　濕地處于水陸交錯(cuò)地帶，決定了濕地管理是跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的管理，容易造成管理界線不清，責(zé)任不明的問(wèn)題。隨著可利用資源的稀缺化，濕地引起眾多政府機(jī)構(gòu)和開(kāi)發(fā)商的關(guān)注，濕地問(wèn)題滲透到政府、企業(yè)和地方利益的方方面面。我國(guó)先后制定了許多有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，并把濕地保護(hù)和合理利用列入21 世紀(jì)議程的優(yōu)先項(xiàng)目，但面對(duì)濕地這種復(fù)雜的新生的保護(hù)對(duì)象，現(xiàn)有的法律法規(guī)不可能完全覆蓋出現(xiàn)的問(wèn)題，有些涉及濕地的法律條文之間還有相互矛盾之處。目前濕地保護(hù)中確定存在著無(wú)法可依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。制定濕地保護(hù)法律法規(guī)不僅是非常迫切，對(duì)從源頭上控制濕地破壞和退化，改善保護(hù)現(xiàn)狀也有重要意義。雖然關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)很多，如水污染防治、大氣污染防治、噪聲控制、固體廢棄物污染防治及森林、草原、野生動(dòng)物保護(hù)等法規(guī)，這些法規(guī)有很多都與濕地保護(hù)與管理相關(guān)，但是并沒(méi)有專門的關(guān)于濕地保護(hù)與管理的法律、法規(guī)，這就使得在濕地的具體的保護(hù)與管理中會(huì)出現(xiàn)無(wú)法可依或者是有法不可依的局面，沒(méi)有專門關(guān)于濕地保護(hù)與管理的專門的法律、法規(guī)，只憑相關(guān)的法律、法規(guī)是不可能顧及到濕地保護(hù)與管理的方方面面的。濕地是一個(gè)具有綜合性和整體性的復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，片面強(qiáng)調(diào)某些方面的保護(hù)與管理必然使其他方面的功能降低，同樣是達(dá)不到濕地保護(hù)與管理的目的。

　　目前已有一個(gè)全國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃，作為全國(guó)性的政策框架用于指導(dǎo)濕地資源的可持續(xù)利用。這項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃可用來(lái)研究和分析造成濕地破壞和退化的行政管理和機(jī)構(gòu)設(shè)置因素，在政策層面上優(yōu)選有利于濕地生態(tài)系統(tǒng)的活動(dòng)，并為制定有利于濕地可持續(xù)利用的政策提供一個(gè)行政管理的框架。現(xiàn)行的法律法規(guī)主要是針對(duì)候鳥(niǎo)的保護(hù)，還應(yīng)制定一些包括濕地其他功能保護(hù)在內(nèi)的全國(guó)性或地方性的法律法規(guī)。

　　濕地的保護(hù)與管理需要全社會(huì)關(guān)注和各級(jí)政府重視和支持。特別是一些重要濕地所涉及的業(yè)務(wù)主管部門要配備必要的管理人員，健全管理機(jī)構(gòu)，制定規(guī)劃，強(qiáng)化管理。但是，僅依靠法律、法規(guī)的強(qiáng)制手段來(lái)達(dá)到濕地保護(hù)與管理的目的是非常困難的。制定的法律、法規(guī)必須要人們來(lái)依從它，懲罰和制裁都不是法律、法規(guī)的目的，這必然要求對(duì)民眾的法制宣傳和教育。通過(guò)濕地管理的法律、法規(guī)的宣傳和教育，一方面可使人民特別是當(dāng)?shù)鼐用裰朗裁纯蔀?，什么不可?另一方面可使人們了解濕地對(duì)人類的生存和生活的重要性，自覺(jué)地加入到濕地保護(hù)與管理的行列，這對(duì)于濕地保護(hù)與管理的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有事半功倍的效果。因此，要達(dá)到濕地的可持續(xù)管理，加強(qiáng)濕地保護(hù)與管理的立法和法制宣傳教育是一項(xiàng)基本策略。

　　5.3.加強(qiáng)科學(xué)調(diào)查與研究

　　“摸清家底”是一切管理活動(dòng)起點(diǎn)，也是管理決策與管理行動(dòng)正確與否的基礎(chǔ)。在管理體制中必須以有效的信息作為決策的基礎(chǔ)，不了解具體情況而做出的管理決策和采取的行動(dòng)不可能達(dá)到預(yù)期的目的。濕地保護(hù)與管理首先必須了解我國(guó)濕地目前的保存狀態(tài)與破壞狀況，特別是濕地編目與監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的獲取，弄清濕地受到哪些威脅及濕地的發(fā)展趨勢(shì)，確定優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃等，所有的這些活動(dòng)都必須對(duì)濕地進(jìn)行科學(xué)調(diào)查。由于長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)濕地的不重視，不僅導(dǎo)致濕地大規(guī)模的破壞，也使得我們對(duì)濕地科學(xué)調(diào)查和研究起步較晚。現(xiàn)在，濕地在生物多樣性保護(hù)上的重要作用及濕地其他功能的重要性逐漸被人們所認(rèn)識(shí)，雖然我們對(duì)濕地現(xiàn)狀有了一定的了解，但是我們?cè)跊Q定采取什么樣的行動(dòng)才能使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展并發(fā)揮正常的生態(tài)功能時(shí)，現(xiàn)有的關(guān)于濕地知識(shí)還不夠，無(wú)論是從宏觀上還是從微觀上都必須對(duì)濕地進(jìn)一步地了解;或者說(shuō)我們現(xiàn)在還只是對(duì)某些區(qū)域或類型的濕地有所了解，而對(duì)另外一些區(qū)域或類型的濕地狀況知之不多。為了達(dá)到濕地保護(hù)與管理的目的，我們對(duì)濕地了解的現(xiàn)狀決定了必然要加強(qiáng)濕地科學(xué)調(diào)查。

　　濕地保護(hù)與管理的目標(biāo)是否可行、是否合理以及我們?yōu)榱诉_(dá)到目標(biāo)所采取的措施是否最有效等都取決于我們對(duì)濕地發(fā)展的自然規(guī)律的認(rèn)識(shí)。在“摸清家底”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行濕地科學(xué)研究是確保濕地保護(hù)與管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證。因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)的等級(jí)性，在不同的等級(jí)上來(lái)考查，濕地具有不同的性質(zhì)和發(fā)展規(guī)律在濕地區(qū)域內(nèi)，水分狀況是濕地得以維持和功能得以發(fā)揮的最主要的因素，在濕地保護(hù)與管理過(guò)程中，根據(jù)HGM 方法就可快速評(píng)估濕地功能狀況。同時(shí)，濕地也是更大一級(jí)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，濕地斑塊必然會(huì)與周圍其他斑塊相互作用，在這個(gè)層次上進(jìn)行濕地保護(hù)與管理必須綜合考慮多種因素對(duì)濕地功能恢復(fù)的影響。因此，在不同的等級(jí)層次上對(duì)濕地機(jī)理和機(jī)制的研究是我們對(duì)濕地保護(hù)與管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保證，特別是在濕地恢復(fù)與重建工作中，必須強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)濕地的科學(xué)研究。

　　自然保護(hù)區(qū)的科研工作主要包括常規(guī)性研究、專題性研究和經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)研究，其中最主要是常規(guī)性研究，即保護(hù)區(qū)本底資源的調(diào)查，其相關(guān)資料掌握的完善程度是能否正常開(kāi)展保護(hù)區(qū)管理工作的首要前提，也是評(píng)價(jià)保護(hù)區(qū)科研基礎(chǔ)的重要方面。目前，全國(guó)大分濕地保護(hù)區(qū)存在著本底不清的問(wèn)題，這就更加要求我們要加強(qiáng)對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)調(diào)查與研究。

　　5.4.人與自然和諧共處策略

　　管理者、政府部門、非政府機(jī)構(gòu)及社會(huì)之間的協(xié)作是必須的。對(duì)濕地自然規(guī)律認(rèn)識(shí)不清是達(dá)不到濕地生態(tài)系統(tǒng)管理的目的的;同樣，如果沒(méi)有解決和協(xié)調(diào)好各部門、各利益主體之間的利益和責(zé)任關(guān)系，也是達(dá)不到管理的目的的。全面發(fā)揮濕地生態(tài)系統(tǒng)的功能需要協(xié)調(diào)：自然與自然的關(guān)系;人與自然的關(guān)系;人與人的關(guān)系。人與人的關(guān)系是我們以往很少注意到的。目前大多數(shù)濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的職能僅限于協(xié)調(diào)自然與自然的關(guān)系、人與自然的關(guān)系，而人與人之間關(guān)系的協(xié)調(diào)缺失。這就要求我們?cè)跐竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)管理中不僅要服從自然規(guī)律，而且還要充分注意社會(huì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)管理的重要作用，充分考慮管理活動(dòng)可能帶來(lái)的直接的或間接的自然后果和社會(huì)后果。通過(guò)濕地科學(xué)調(diào)查與研究可以弄清楚濕地自然規(guī)律從而可以協(xié)調(diào)自然與自然之間關(guān)系及人與自然之間的關(guān)系，建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以協(xié)調(diào)濕地生態(tài)系統(tǒng)管理中人與人之間的關(guān)系。只有在這3 種關(guān)系都得到很好的協(xié)調(diào)后，管理的目的才能實(shí)現(xiàn)。為了避免協(xié)調(diào)各部門和機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，在濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與管理中應(yīng)盡量避免多頭管理。根據(jù)國(guó)外濕地管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)濕地的管理不應(yīng)有多頭管理。必須在決策統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立一個(gè)綜合管理部門，在統(tǒng)一目標(biāo)的要求下，組織各有關(guān)方面開(kāi)展多學(xué)科的綜合和專題研究，要克服過(guò)分強(qiáng)調(diào)部門的觀點(diǎn)。而且多頭管理容易產(chǎn)生責(zé)任推卸和利益爭(zhēng)奪的現(xiàn)象。

　　5.5.因時(shí)因地制宜策略

　　濕地生態(tài)系統(tǒng)管理需要適應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)特征和人類認(rèn)知的動(dòng)態(tài)發(fā)展。對(duì)不同類型和不同區(qū)域的濕地生態(tài)系統(tǒng)的應(yīng)采取不同的管理方法。對(duì)某一具體的濕地生態(tài)系統(tǒng)而言，由于其特征和功能會(huì)隨時(shí)間而發(fā)展變化，在不同的發(fā)展階段上也應(yīng)采取不同的管理方法。我們對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程及其規(guī)律性的認(rèn)識(shí)也是不斷發(fā)展的，對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的管理應(yīng)不斷地與最新的科學(xué)技術(shù)和科學(xué)發(fā)現(xiàn)相結(jié)合，不斷調(diào)整管理方式和方法。只有這樣，才能不斷完善對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的管理。同時(shí)，不確定性是濕地生態(tài)系統(tǒng)管理中不可避免的客觀存在，適應(yīng)性管理是實(shí)現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)管理功能不可分割的組成部分。

　　濕地生態(tài)系統(tǒng)是等級(jí)系統(tǒng)，不同層次上的濕地生態(tài)系統(tǒng)具有不同的特征和功能，其重要性、保護(hù)的優(yōu)先性和管理的目標(biāo)也不同，在客觀上要求對(duì)各濕地生態(tài)系統(tǒng)區(qū)別對(duì)待，建立分層管理的管理模式。對(duì)不同類型的濕地生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行分類管理，集中國(guó)家有限財(cái)力于重點(diǎn)保護(hù)區(qū)。對(duì)于尕海濕地生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的專門管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)投入，直接管理。對(duì)于國(guó)家級(jí)以外的濕地生態(tài)系統(tǒng)，可以各自成立管理委員會(huì)，其組成成員應(yīng)包括當(dāng)?shù)卣賳T、保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)、非官方組織(如生態(tài)學(xué)會(huì))的代表、科研單位、相關(guān)企業(yè)以及社區(qū)居民代表。管理委員會(huì)的主要職能是協(xié)調(diào)濕地管理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展之間的事務(wù)，同時(shí)防止無(wú)限追求利潤(rùn)，切實(shí)處理好保護(hù)區(qū)人與人(不同利益群體之間)的關(guān)系，把社區(qū)發(fā)展納入濕地的管理議程，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與管理和經(jīng)營(yíng)，提高各方面人士的濕地保護(hù)意識(shí)，把濕地保護(hù)變?yōu)樯鐓^(qū)群眾在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中主動(dòng)持久的行為。

　　因時(shí)因地制宜、分層管理的策略內(nèi)在地要求我們對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的功能和特征進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，并隨濕地生態(tài)系統(tǒng)狀況的變化不斷地調(diào)整管理目標(biāo)與管理對(duì)策。對(duì)已開(kāi)墾的濕地應(yīng)以濕地資源的可持續(xù)利用為管理目標(biāo);對(duì)未受人類活動(dòng)影響的大面積濕地應(yīng)以保護(hù)為主要管理策略，特別是對(duì)黑海濕地應(yīng)建立濕地自然保護(hù)區(qū)以防濕地物種的滅絕或?yàn)l危;對(duì)退化濕地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇恢復(fù)、改進(jìn)、建造等不同的措施來(lái)促進(jìn)濕地功能的恢復(fù)。

　　5.6.多渠道籌措保護(hù)資金

　　當(dāng)前，濕地保護(hù)已成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。我們應(yīng)該重視在濕地生態(tài)系統(tǒng)管理領(lǐng)域里的國(guó)際合作。世界上有些國(guó)家很早就開(kāi)始對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與管理給予高度重視，在這方面他們有了豐富的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)雙邊、多邊、政府、民間等合作形式，全方位引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和濕地管理經(jīng)驗(yàn)可以使我們少走彎路，起到事半功倍的效果。同時(shí)，中國(guó)有些重要濕地對(duì)全球生物多樣性保護(hù)、全球氣候變化、跨國(guó)流域的水文系統(tǒng)等都具有重要影響，是世界人民共同的自然遺產(chǎn)，為了管理好這樣的濕地生態(tài)系統(tǒng)，必須吸納國(guó)外管理機(jī)構(gòu)的參與。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，在自然保護(hù)方面經(jīng)常面臨著資金不足的情況，對(duì)國(guó)際重要濕地，我們有責(zé)任保護(hù)好它，但在保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突的時(shí)候，有必要通過(guò)國(guó)際性機(jī)構(gòu)(如Ramsar 公約組織和世界野生動(dòng)物基金會(huì)等)爭(zhēng)取國(guó)際援助以緩和濕地保護(hù)資金的短缺和協(xié)調(diào)濕地保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突。對(duì)張掖黑河濕地來(lái)說(shuō)，濕地保護(hù)與管理是跨部門、多學(xué)科、綜合性的系統(tǒng)工程，因而其投入也具有多渠道、多元化、多層次的特點(diǎn)。政府投入是濕地保護(hù)資金的主渠道，各級(jí)政府要將濕地保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，保證濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃在全國(guó)各地區(qū)的實(shí)施。

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