環(huán)保工程師復(fù)習(xí)資料：環(huán)境水污染治理主要研究機(jī)構(gòu)

　　近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)水污染問題日益嚴(yán)重，特別是幾大水域的流域污染問題更是嚴(yán)重，加強(qiáng)流域水污染治理成為改善我國(guó)水污染現(xiàn)狀的重點(diǎn)。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國(guó)已建立了包括《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》等在內(nèi)的水環(huán)境保護(hù)與水污染防治的法律體系，雖然在流域水污染治理方面取得了一些成效，但并沒有從根本上轉(zhuǎn)變流域水污染的現(xiàn)狀，流域污染問題仍在繼續(xù)，并有逐漸嚴(yán)重的趨勢(shì)。在這種情況下，就需要更加強(qiáng)而有力的法律制度來保障和推進(jìn)我國(guó)流域水污染的治理工作。$lesson$

　　一、 我國(guó)流域水污染的現(xiàn)狀

　　目前，我國(guó)流域水污染問題嚴(yán)重，雖然經(jīng)過長(zhǎng)期治理，但治理狀況仍不樂觀。根據(jù)《國(guó)家“十一五”重點(diǎn)流域水污染防治戰(zhàn)略規(guī)劃》，其中對(duì)我國(guó)重點(diǎn)流域的環(huán)境狀況的調(diào)查顯示，2005年在對(duì)重點(diǎn)流域377個(gè)斷面國(guó)家監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)，62個(gè)斷面水質(zhì)好于III類，92個(gè)斷面達(dá)IV類，59個(gè)斷面為V類，164個(gè)斷面劣V類，淮河、海河、遼河、黃河以及三峽庫(kù)區(qū)和上游區(qū)等流域均處于中、重度污染的程度，其中，黃河干流61%的斷面達(dá)不到III類水質(zhì)要求，部分支流污染嚴(yán)重，水質(zhì)劣于V類，而三峽庫(kù)區(qū)和上游區(qū)水質(zhì)仍有所惡化。同時(shí)，據(jù)據(jù)環(huán)?？偩职l(fā)布的《2006年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，全國(guó)近14萬(wàn)公里河流中近40%的河水受到了嚴(yán)重污染，且七大水系中劣V類水質(zhì)占41%。同時(shí)根據(jù)調(diào)查顯示，黃河、長(zhǎng)江以及淮河的污染情況在進(jìn)一步加重，部分甚至大部分河段受到嚴(yán)重污染，已不符合飲用、用水標(biāo)準(zhǔn)。

　　根據(jù)以上的調(diào)查可以看出，目前我國(guó)的流域水污染問題仍在繼續(xù)加重，而造成這些流域水污染狀況嚴(yán)重的原因主要是由于工業(yè)污水的排放。但近幾年來，污染不僅限于城市，也逐步向農(nóng)村蔓延，生活污水以及含有化學(xué)物質(zhì)的農(nóng)藥化肥等也逐漸成為我國(guó)主要流域水質(zhì)惡化的重要原因。由于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，重化工業(yè)的發(fā)展過快，并且大部分重化工業(yè)集中分步在我國(guó)重要江河沿岸，這就導(dǎo)致大量的污水被排放到江河當(dāng)中。根據(jù)調(diào)查，我國(guó)工業(yè)污水的排放量在不斷增加，我國(guó)主要流域的河流每年都要承載更多的污水。與此同時(shí)，由于欠缺污水處理的機(jī)制，越來越多的生活污水被直接或間接的排放到江河中，甚至超出了工業(yè)污水排放量，成為流域污染的又一重大原因。除此之外，來自農(nóng)藥化肥的污染也越來越嚴(yán)重，過度或不合理使用農(nóng)藥化肥給水資源造成的嚴(yán)重污染已成為一個(gè)明顯的事實(shí)。

　　二、流域水污染治理的法律困境

　　多年來，我國(guó)的流域水污染問題一直非常嚴(yán)重，治理形勢(shì)非常嚴(yán)峻，已經(jīng)嚴(yán)重影響人們的生產(chǎn)生活，然而，長(zhǎng)期以來的流域水污染治理卻并未取得顯著的成果。流域水污染治理一直以來就是水污染治理中的一大難題，導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的原因也很多，撇開經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理體制等因素不談，僅就法律保障方面而言，在治理流域水污染方面就存在著缺失現(xiàn)象。雖然我國(guó)已經(jīng)制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》等一系列關(guān)于水資源保護(hù)和水污染防治的法律法規(guī)，但在流域水污染治理方面卻并未形成有效的法律保障機(jī)制，尤其是針對(duì)水污染治理的《水污染防治法》本身不夠完善，使得流域水污染的治理在法律上缺乏有力的保障。

　　(一) 地方政府責(zé)任意識(shí)淡薄

　　長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府官員的考核都是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為標(biāo)準(zhǔn)，未把環(huán)境效益作為一項(xiàng)考核內(nèi)容，這種不健全的體制，導(dǎo)致地方政府官員把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為唯一的目標(biāo)，將環(huán)境保護(hù)棄之不顧，完全忽視社會(huì)的全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。法律僅要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府要將水環(huán)境保護(hù)工作納入計(jì)劃，采取防治水污染的對(duì)策和措施。這表明地方政府僅對(duì)水環(huán)境保護(hù)負(fù)有責(zé)任，但并未要求其作為政績(jī)考核的內(nèi)容，在這種情況下，就會(huì)造成地方政府為追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視水環(huán)境保護(hù)。

　　(二) 區(qū)域間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

　　《水污染防治法》雖然規(guī)定防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，但是由于流域水污染可能涉及許多省、自治區(qū)、直轄市，它們之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理因素等方面都存在差異，很多利益不好協(xié)調(diào)，而由于國(guó)家環(huán)保總局以及各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門的地位并不獨(dú)立，在協(xié)調(diào)跨界流域水污染問題上并不能夠發(fā)揮很好的協(xié)調(diào)作用。

　　(三) 懲罰力度不夠

　　我國(guó)現(xiàn)有保護(hù)水資源的法律法規(guī)在懲罰違法行為上并未規(guī)定過高的懲罰額度，懲罰的方式和種類也不多，因此，造成了污染企業(yè)寧愿違法排污。由于購(gòu)買污染處理設(shè)備的成本過高，而污染處理設(shè)備作業(yè)也需要很高的費(fèi)用，因此，許多企業(yè)或沒有污染處理設(shè)備，或閑置不用，即使被查處，其罰款的額度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于違法作業(yè)的所得收益。

　　(四)公眾參與不足

　　《水污染防治法》第五條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有責(zé)任保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督和檢舉?！逼渌P(guān)于水資源保護(hù)的法律法規(guī)也有關(guān)于公眾參與的籠統(tǒng)規(guī)定，但都僅僅賦予公眾監(jiān)督檢舉權(quán)，并未從實(shí)質(zhì)上賦予公眾直接參與的權(quán)利，缺乏有效的保障機(jī)制，公眾參與的效果并不良好。雖然規(guī)定在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中必須有公眾參與，但由于缺乏水環(huán)境狀況的信息，公眾參與也僅流于形式，并未真正實(shí)現(xiàn)廣大群眾對(duì)水環(huán)境保護(hù)的參與。

　　三、新《水污染防治法》對(duì)流域水污染治理的突破

　　2008年6月1日新修訂實(shí)施的《水污染防治法》，對(duì)于我國(guó)水污染的治理有非常重大的意義，尤其對(duì)于流域水污染治理這一難題來說更是意義重大。新的《水污染防治法》，是對(duì)我國(guó)水資源保護(hù)和水污染防治法律體系的完善，是針對(duì)當(dāng)前水污染治理中存在的突出問題，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上頒布實(shí)施的，對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)未規(guī)定或者雖有規(guī)定但十分模糊的方面做出了規(guī)定或者較為具體的規(guī)定，無疑使水污染治理在法律方面有了新的突破。雖然，到目前為止并沒有專門針對(duì)流域水污染治理的法律，但現(xiàn)有的水資源保護(hù)和水污染防治法律法規(guī)仍為治理流域水污染提供了有很大的法律保障，尤其是新的《水污染防治法》中的一些規(guī)定適用在流域水污染的治理上更能發(fā)揮出作用，產(chǎn)生更為明顯的治理效果。

　　(一) 統(tǒng)一編制流域水污染治理規(guī)劃，強(qiáng)化地方政府責(zé)任

　　對(duì)于防治水污染仍然堅(jiān)持應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，雖然仍并未對(duì)規(guī)劃做出比較具體的規(guī)定，但突出強(qiáng)調(diào)了省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)跨縣江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃制定的要求。到目前為止，我國(guó)流域水污染的問題得不到有效的治理，在很大程度上是由于缺乏科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃，未能協(xié)調(diào)好水污染防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間、各行政區(qū)域之間的關(guān)系。新法進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃的重要性，將流域水污染治理提升到一個(gè)重要的高度，在規(guī)劃編制上要求處理好水污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，以及各省、自治區(qū)、直轄市之間的要進(jìn)行協(xié)作、互相配合，這將更有利于流域水污染的治理工作。

　　同時(shí)新法更加注重強(qiáng)調(diào)地方政府在水污染防治上的作用，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。國(guó)家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，就意味著地方各級(jí)政府要認(rèn)真對(duì)待水環(huán)境保護(hù)工作，切實(shí)承擔(dān)起保護(hù)水環(huán)境和防治水污染的責(zé)任。因此，將目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度納入水污染防治的工作中，有利于克服地方政府只重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、忽視水環(huán)境保護(hù)的弊端，改變以往地方政府及其負(fù)責(zé)人以犧牲水環(huán)境的代價(jià)來?yè)Q取經(jīng)濟(jì)效益的做法。加強(qiáng)地方政府責(zé)任對(duì)我國(guó)水污染防治具有非常大的促進(jìn)作用，同時(shí)有助于各省、自治區(qū)、直轄市加強(qiáng)對(duì)其河流沿岸企業(yè)的管理，從而有利于我國(guó)流域水污染的治理。

　　(二) 建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

　　流域水污染的一個(gè)重要表現(xiàn)就是上游地區(qū)污染將直接影響下游地區(qū)的水質(zhì)，若上游地區(qū)污染治理不好，將直接影響下游地區(qū)污染的治理，因此，加強(qiáng)上游地區(qū)的保護(hù)是至關(guān)重要的。由于流域水污染的特征，上游地區(qū)為保護(hù)水環(huán)境，容易造成上、下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡情況，這就需要通過一定的方式來平衡這種關(guān)系，于是新法把生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制納入進(jìn)來。新法第七條規(guī)定：“國(guó)家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！苯⒔?、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的保護(hù)，在一定程度上減輕下游地區(qū)污染的程度，有利于下游污染的治理，不會(huì)因?yàn)樯嫌挝廴静粩鄶U(kuò)大到下游而導(dǎo)致下游地區(qū)污染得不到有效治理。

　　(三) 加大懲罰力度

　　一直以來，污染企業(yè)并不害怕處罰的原因在于我國(guó)的行政處罰力度不夠，行政處罰額度過低，因違法所受的損失要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于因守法所要付出的成本，即“違法成本低、守法成本高”?？紤]到這種情況，新法在舊法的基礎(chǔ)上有了一定的進(jìn)步，加大了對(duì)違法行為的懲罰力度，不但提高了罰款的額度，還新增設(shè)了處罰的種類，擴(kuò)大了處罰的對(duì)象等，對(duì)于污染企業(yè)來說，無疑是增加了違法的成本，會(huì)限制企業(yè)的排污行為，有利于保護(hù)江河的水質(zhì)和推進(jìn)流域水污染治理工作。

　　(四) 加強(qiáng)公眾參與

　　環(huán)境保護(hù)不能僅僅依靠政府，還需要廣大群眾的廣泛參與，在治理流域水污染方面同樣離不開公眾參與。完善公共參與制度，擴(kuò)大公眾參與范圍，提高公眾參與的積極性，能夠更加推進(jìn)流域水污染治理的進(jìn)程。公眾參與需要有法律做保障，因此，新法要求國(guó)家建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和水污染物排放監(jiān)測(cè)制度，并且由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)制定水環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布國(guó)家水環(huán)境狀況信息，會(huì)同國(guó)務(wù)院水行政等部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。國(guó)家建立統(tǒng)一的水環(huán)境信息發(fā)布制度，使公眾了解水環(huán)境狀況，在一定程度上保障公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。公眾對(duì)水環(huán)境狀況了解的越詳細(xì)、越真實(shí)，就越能提高公眾防治水污染的意識(shí)，越能激烈公眾自覺的防治水污染。因此，對(duì)于流域水污染的治理，尤其在沿江河的重化工企業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，公眾參與都發(fā)揮著重要的作用。

　　除此之外，新法加強(qiáng)了對(duì)城鎮(zhèn)污水的防治和農(nóng)業(yè)及農(nóng)村水污染的防治，這無疑是從造成流域水污染的原因上入手，把可能持續(xù)加重流域水污染的問題加以解決，對(duì)流域水污染的治理有重大意義。

　　結(jié) 語(yǔ)

　　經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成我國(guó)流域水污染問題日益嚴(yán)重，然而除去經(jīng)濟(jì)原因，法律保障的缺失卻成為流域水污染治理成效不彰的重要原因。要想在流域水污染治理上取得更大的成效，就必須要加強(qiáng)法律的保障，進(jìn)一步健全和完水環(huán)境保護(hù)與水污染防治的法律體系，而新《水污染防治法》的頒布實(shí)施無疑起到了這一作用。修改后的《水污染防治法》為水污染的治理防治開辟了一個(gè)新的天地，同時(shí)其中的很多規(guī)定，如強(qiáng)化地方政府責(zé)任、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、加大對(duì)違法行為懲罰力度、進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與以及加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)污水的防治和農(nóng)業(yè)及農(nóng)村水污染的防治，對(duì)于流域水污染治理更是新的突破，將為我國(guó)的流域水污染治理打開一個(gè)新局面。

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