二級注冊建筑師|兩會代表：完善圖審制度，確保人民生命財產安全

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關于“完善工程勘察設計施工圖審查制度，

確保人民生命財產安全”的建議

江蘇代表團 戴雅萍

從2018年以來，我國持續(xù)推進優(yōu)化營商環(huán)境和工程審批制度改革。2018年5月，國務院辦公廳發(fā)布33號文件，對涉及工程勘察設計環(huán)節(jié)的施工圖審查進行重大改革，其中改革措施主要包括：(1)將消防設計審核、人防設計審查等技術審查并入施工圖設計文件審查;(2)推行以政府購買服務方式開展施工圖設計文件審查。2019年03月26日，國務院辦公廳發(fā)布11號文件，再次在施工圖審查環(huán)節(jié)提出新的改革措施：“加快探索取消施工圖審查(或縮小審查范圍)、實行告知承諾制和設計人員終身負責制等方面，盡快形成可復制可推廣的經(jīng)驗”。從2018年國辦33號文的內容來看，施工圖審查制度實施十多年來，政府有關部門對施工圖審查工作基本上是予以肯定的，在改革中的功能和定位屬于進一步加強的。但自從2019年國辦11號文發(fā)布后，在“加快探索取消施工圖審查(或縮小審查范圍)”的引導下，全國多個地區(qū)推出的或正在醞釀的施工圖審查改革措施有一刀切的趨勢，需要引起高度重視。

總體而言，部分針對優(yōu)化營商環(huán)境的改革措施，一定程度上，對工程建設行政審批制度改革起到了積極作用，且未削弱政府質量監(jiān)管力度，如，“三審合一”和“縮減審查范圍”，進一步整合了審查事項，減少了申報條件，減輕了建設單位和勘察設計單位的負擔，且提升了政府服務質量;但在此基礎上進一步的創(chuàng)新，如 “完全取消施工圖審查”和“審查后置”等措施，需要謹慎行之。一項涉及人民生產財產安全的質量監(jiān)管制度，需經(jīng)過科學的論證和評估的基礎上，才能決定廢除或者弱化，一刀切的簡單取消是對人民生命財產安全的極度危害，是逃避政府質量監(jiān)管責任，且對質量安全工作的不負責任。為此，我們提請有關部門應在依法治國的基礎上，依法履行政府監(jiān)管責任，有的放矢，科學決策。

一、施工圖審查是對政府履行質量監(jiān)管責任的重要保障之一

2000年《建設工程質量管理條例》以及《建設工程勘察設計管理條例》明確了政府主管部門對勘察設計質量安全的監(jiān)管責任，2019年國務院辦公廳《轉發(fā)住房城鄉(xiāng)建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》(國辦函〔2019〕92號)除了進一步明確建設單位首要責任等相關主體責任外，還重點強調了“強化工程設計安全監(jiān)管，加強對結構計算書的復核，提高設計結構整體安全、消防安全等水平”，進一步明確了政府對工程質量設計安全的監(jiān)管責任。施工圖審查是對政府履行質量安全監(jiān)管責任的重要保障之一。在近期的優(yōu)化營商環(huán)境改革中，部分地方主管部門以優(yōu)化營商環(huán)境和強化主體單位責任為借口，回避政府質量安全監(jiān)管責任，是非常不妥當?shù)淖龇?。一方面，強化建設單位、勘察設計單位主體責任與履行政府監(jiān)管責任并不矛盾。當前，施工階段有質監(jiān)站的施工監(jiān)督檢查來保障施工質量，但在勘察設計階段，施工圖審查是政府在勘察設計環(huán)節(jié)最重要甚至是唯一的監(jiān)管手段。受制于監(jiān)督力量和監(jiān)管手段，在后期發(fā)現(xiàn)建筑質量問題或發(fā)生質量事故，項目已經(jīng)處于部分建成甚至全部建成階段，發(fā)生問題后，建設單位后期發(fā)現(xiàn)問題整改的時間和費用遠遠大于當前施工圖審查事前發(fā)現(xiàn)問題整改的代價，損失難以衡量且難以挽回。而施工圖審查作為一種代表政府對質量安全的全面審查，彌補了政府部門事后抽查的片面性和監(jiān)管的滯后性，使勘察設計質量安全問題在工程施工前得到糾正，預防和消除質量安全隱患，并為誠信評估體系建設和政府監(jiān)管提供了寶貴的支撐。另一方面，施工圖審查與營商環(huán)境改革并不矛盾，優(yōu)化營商環(huán)境重點關注審批效率和審批環(huán)境，施工圖審查重點是守底線，在縮減審查范圍和審查時間的基礎上，施工圖審查反而是優(yōu)化營商環(huán)境的重要保障。

二、絕大多數(shù)施工圖審查機構具備符合審查相應技術能力的要求

個別反對施工圖審查的人員提出“審查機構都是微型審圖機構，現(xiàn)有的審查機構不僅條件差、水平有限，各方面都無法與設計單位比，是低水平審查高水平”，并以此為理由反對施工圖審查，這種認識是片面的。一方面，審查水平和設計水平是兩個概念，審查機構的職責是受政府監(jiān)管部門委托，依照法律法規(guī)審查項目的施工圖是否符合國家工程建設強制性標準，對于超越標準或違反標準的需要進行論證或整改，與設計水平高低無關。設計水平的高低是從方案、結構體系、創(chuàng)意和工藝等方面進一步體現(xiàn)，這些并不是審查機構審查職責;另一方面，施工圖審查審的是強制性標準，監(jiān)管的是地基基礎和結構安全、消防安全、建筑使用安全等安全隱患，是運用底線思維方法來保障安全的一項重要制度。它與設計單位執(zhí)行工程建設標準，履行主體責任相互協(xié)調且相互促進。第三，從規(guī)模上來講，審查機構規(guī)模與設計單位規(guī)模確實無法相提并論，但從資格標準上來說，審查機構的認定標準對于技術人員的要求不低于甲級勘察設計院相應崗位要求。最后，“術業(yè)有專攻”，勘察設計行業(yè)涉及的規(guī)范達上千本，強制性條文上萬條，因長期從事審查工作，審查人員對標準的掌握程度遠遠高于設計院的單個設計團隊或設計人員。

三、建議在依法行政的基礎上，堅持并進一步完善施工圖審查制度

不管是十一屆全國人大二次會議上政府工作報告中提出的“百年大計，質量第一”，還是十九大提出的“質量第一、效益優(yōu)先”，都說明質量安全是興國之道、富國之本、強國之策。在一定階段內，尤其是當前建筑市場仍然沒有達到非常規(guī)范，而誠信體系建設不完善，工程質量安全事故仍時有發(fā)生，單靠“承諾制”來解決質量安全問題，是不現(xiàn)實的做法，甚至可以說是不負責任，政府組織或委托社會機構對施工圖全面審查仍是保證我國設計安全基本面的重要手段之一。根據(jù)以上情況，現(xiàn)提出以下建議：

(一)科學決策，客觀評估施工圖審查制度的作用。

涉及到建筑行業(yè)質量安全的改革，必須慎之又慎，取消施工圖審查，或者涉及到施工圖審查的改革，必須全面傾聽行業(yè)的呼聲，從制度設立的背景、所發(fā)揮的作用以及存在的弊端多方面科學評估，如果一旦倉促退出，可能造成設計質量安全問題重蹈99年重慶綦江事故的覆轍，直接危害人民群眾生命財產安全。“安全無小事，防患于未然”，對于設計安全質量的管控，必須關口前置，做好事前預防、預治，不能等到問題發(fā)生再去處理，那樣我們承受的代價就太大了。建議在當前階段，政府還是要堅持和支持實施施工圖審查制度，立足于事前做好建設工程設計安全監(jiān)管，確保工程建設安全。

(二)堅持依法行政，在法治框架范圍內探索施工圖審查改革措施。

2019年，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議強調“法治是最好的營商環(huán)境”十九屆四中全會再次強調“全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”當前《消防法》《建設工程質量管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以及建設部13號令、46號令等都對施工圖審查提出了相應的要求，其中，《建設工程質量管理條例》和《建設工程勘察設計管理條例》對施工圖審查的性質進行了明確，并強調了“施工圖設計文件未經(jīng)審查批準的，不得使用”。2019年修訂的《消防法》第十一條明確規(guī)定“國務院住房和城鄉(xiāng)建設主管部門規(guī)定的特殊建設工程，建設單位應當將消防設計文件報送住房和城鄉(xiāng)建設主管部門審查，住房和城鄉(xiāng)建設主管部門依法對審查的結果負責。”剛施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》也提出“要在法治框架內探索改革措施”，“優(yōu)化工程建設項目審批流程，推行并聯(lián)審批、多圖聯(lián)審……”等，均明確提出了施工圖審查的進一步改革方向，同時也可以看出，施工圖審查制度是對優(yōu)化營商環(huán)境改革順利推進的重要保障，“安全只有現(xiàn)在，沒有下一次”。因此，建議立即叫停當前部分地方推行的“取消施工圖審查”等錯誤的做法，對于施工圖審查制度的改革，必須在依法行政的前提下，在法治框架內對施工圖審查予以改革完善，有效保障人民群眾生命安全。

(三)針對存在問題，對施工圖審查制度進行改革完善。

1.針對施工圖審查存在的審查效率等問題，建議應以大幅減少環(huán)節(jié)、壓縮時間為導向，通過多審合一，精簡審查內容，調整審查流程，推行數(shù)字化審查，打破審查屬地化限制等方式，切實推動審查行業(yè)改革，做好優(yōu)化營商環(huán)境改革的保障。

2.針對施工圖審查存在的定位不清等問題，建議在《建筑法》的修訂過程中，對施工圖審查二十年來在保障設計安全、人民生命財產安全方面發(fā)揮的重要作用以及施工圖審查工作的必要性進行深入研究，并將施工圖審查制度作為一項工程質量安全領域的重要制度納入《建筑法》中，對施工圖審查的性質、定位予以予以明確。

關于盡快恢復全國優(yōu)秀工程勘察設計獎評審的建議

勘察設計行業(yè)在黨中央和國務院的引領和關懷下，70年來不斷發(fā)展壯大，不但門類齊全、裝備精良，而且在技術上的一些領域已處于國際領先地位?？辈煸O計是工程建設的先導和靈魂，是固定資產投資生產經(jīng)營效益、環(huán)境效益和社會效益的決定性因素。為鼓勵設計創(chuàng)新、倡導工匠精神，表彰各行各業(yè)的優(yōu)秀勘察設計人員以及優(yōu)秀勘察設計作品，上世紀八十年代，建設部就開始持續(xù)組織全國優(yōu)秀工程勘察設計獎(金質獎、銀質獎、銅質獎)的評審工作，為繁榮全國的設計創(chuàng)作、鼓勵創(chuàng)作、創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)起到了十分重要的作用。

全國優(yōu)秀工程勘察設計獎，是我國工程勘察設計界的最高獎項，是優(yōu)秀工程技術人員擇優(yōu)晉升院士和大師的必要條件，也是中青年設計師終身追求的理想和目標。

但是，自2010年之后，這個有著巨大社會影響力的獎項被莫名停止，至今已停止四屆(次)十年的評審。期間行業(yè)協(xié)會、勘察設計企業(yè)及幾十位院士大師不斷呼吁住房和城鄉(xiāng)建設部盡快恢復評獎，但終無果。

黨的十九大確定了五大發(fā)展理念和高質量發(fā)展的目標，工程勘察設計行業(yè)作為排頭兵首當其沖，責無旁貸。

建議：

1、盡快恢復全國優(yōu)秀工程勘察設計獎的評審、公布、獎牌發(fā)放工作并使之正?；?

2、盡快完善全國優(yōu)秀工程勘察設計獎的評審辦法，恢復金質獎、銀質獎、銅質獎的獎項設置;

3、大力宣傳表彰優(yōu)秀勘察設計作品和優(yōu)秀設計師，在住房和城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)乃至全國形成崇高質量、鼓勵創(chuàng)作、倡導工匠精神、表彰優(yōu)秀設計師的良好氛圍。

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