我國城市土地市場運作效率差異顯著
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中國土地市場日益成為政府、民眾及學者關注的話題。土地市場的有序開發(fā)和運作，離不開政府的有效管理。1999年，英國學者Alan W. Evans在《土地市場及其政府干預》(The Land Market and Government Intervention)一文中，將政府對土地市場的干預行為歸納為兩類，即土地規(guī)劃和土地供給，分別從需求和供給兩個角度，分析政府干預對土地價格以至房屋價格的影響。2008年，荷蘭學者Nersu H. Koroso等則指出，土地市場是當前各國政府管理最糟糕的五個領域之一。
城市規(guī)劃影響資產(chǎn)價值
城市規(guī)劃可以理解為對城市范圍內(nèi)土地的用途進行規(guī)劃管理，以消除違規(guī)使用土地產(chǎn)生的負外部性。為提高居民福利，城市規(guī)劃制止不合理的開發(fā)利用，保護環(huán)境資源，提供高效有序的城市基礎設施。
1991年，Pogodzinski和Sass提出，根據(jù)規(guī)劃目的的不同，城市規(guī)劃大致有三種類型：第一是外部性規(guī)劃，即為了最小化外部不經(jīng)濟的影響而進行的規(guī)劃;第二是排除性規(guī)劃，其目的在于將貧窮的家庭排除出去;第三是財政性規(guī)劃，旨在通過促進工商業(yè)發(fā)展以及高價值住房的開發(fā)，增加當?shù)囟愂帐杖搿?995年，McDonald通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃消除的負外部性對不同收入群體的影響不同，因而各收入階層對政府規(guī)劃的態(tài)度相異。一般地，低收入群體比較排斥城市規(guī)劃，因為很多規(guī)劃政策會使他們失去就業(yè)機會，而社會中高收入階層則普遍表示支持，他們能夠更多地享受由規(guī)劃帶來的更有序的城市發(fā)展。
政府往往通過規(guī)劃對城市土地的使用加以管制，城市規(guī)劃的主要形式有劃定保護區(qū)、設置城市增長邊界、征收管理費等。如政府劃定保護區(qū)，既降低了當?shù)丨h(huán)境變動的風險，也在一定程度上對當?shù)赝恋刭Y源的開發(fā)利用加以限制。因而，劃定保護區(qū)對土地價值的影響是雙向的，風險的降低使價值上升，而對開發(fā)自由的限制則傾向于降低土地價值。又如規(guī)劃管制，尤其是在主要城市周邊設置城市綠化帶等增長邊界，在經(jīng)濟學家看來，無疑是高企的土地和房屋資產(chǎn)價格的重要來源。擴張管制使城市擴張范圍內(nèi)的土地彌足珍貴，如果能夠獲得開發(fā)許可，土地價格更會成倍地上漲。1997年，Cheshire和Sheppard指出，政府對城市擴張范圍的限制成本，相當于“對家庭收入征收10%稅收”，并且管制帶來的好處大多由高收入群體享用。英國的規(guī)劃得益制度以及美國政府征收的影響費等都是干預政策的不同形式，在增加財政收入的同時，對城市規(guī)劃起到支撐作用。
增加土地供給保證城市有序發(fā)展
土地市場最顯著的特征是土地位置的獨特性，因此許多開發(fā)項目所需要的土地是不可替代的。但并非所有土地所有者都愿意隨時按照市場價格出售土地，為保證城市的有序發(fā)展，政府需采取適當措施，以增加可開發(fā)土地的供給。
多年來，瑞典和荷蘭政府提前購買預計未來將被開發(fā)的農(nóng)業(yè)用地，隨著城市的擴張，當城市有序開發(fā)活動擴至周邊時，該處土地已經(jīng)是公有的了。實際上，開發(fā)商獲得這些可開發(fā)土地的成本，僅僅是農(nóng)業(yè)用地價格加上基建成本。Duncan和Needham分別討論了瑞典和荷蘭的這一過程。這種形式的政府干預雖然使開發(fā)商以更低的價格購地，但并沒有給開發(fā)商帶來額外收益。更多的可開發(fā)土地供給使土地價格下降，如果開發(fā)商銷售住房面對的是競爭市場，那么他們的成本降低會使房價更低。
此外，在德國和中國中國臺灣等地存在土地所有權(quán)再分配制度，土地所有者達成協(xié)議，該地區(qū)的某些土地被分配用于修路或其他基礎建設。如果被分配公用的土地占總面積的三分之一，那么余下的土地在所有土地所有者之間重新分配，每個土地所有者都將分得其原有土地面積的三分之二，并且每人分到土地的位置和形狀都以適合開發(fā)為原則。土地所有權(quán)再分配制度將農(nóng)業(yè)用地集中起來用于城市開發(fā)，只要土地所有權(quán)是分散的，各地都面臨將土地集中起來開發(fā)的類似問題。此時，對土地所有權(quán)和使用模式進行重新規(guī)劃是必要的，要求政府或其授權(quán)機構(gòu)擁有強制購買或征用土地的權(quán)力。
我國城市土地市場是“土地使用權(quán)”市場
在20世紀80年代末，中國改革給了人們交易土地使用權(quán)的權(quán)利，其市場實為一個土地租賃系統(tǒng)，或“土地使用權(quán)”系統(tǒng)。城市土地歸政府所有，居民購買特定期限內(nèi)使用土地的權(quán)利。根據(jù)1998年的《土地管理法》，居住、工業(yè)以及商業(yè)用地的使用期限分別為70年、50年及40年。
中國城市土地市場可以分為三個級別，即一級、二級和三級土地市場。在一級土地市場，政府強制收購和征用農(nóng)村集體所有的土地，轉(zhuǎn)而按照市場價格，將土地使用權(quán)出售給開發(fā)商，用于城市開發(fā)。另外，提供基礎設施和公共服務的公共組織可以通過行政劃撥得到土地，它們需要承擔土地收購成本，并向集體所有者支付一定的補償。二級土地市場涉及在政府監(jiān)管下，商品房開發(fā)商和最終用戶之間土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。三級土地市場上進行的是土地最終使用者之間的交易，常見的有租房市場和二手房市場等。
在上述土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中，往往出現(xiàn)地方政府廣泛使用強制征用權(quán)卻又缺乏合理的補償機制的現(xiàn)象，造成被征用土地的農(nóng)村集體所有者以及城市房屋所有者的不滿。一旦收購完成，地方政府在一級土地市場上將土地使用權(quán)出讓給各項城市開發(fā)項目的執(zhí)行者，主要形式有行政劃撥、協(xié)商、招投標等。除了用于修建基礎設施的土地通過行政劃撥分配外，其他形式的土地轉(zhuǎn)讓主要以市場價值為基準。高昂的土地價格從而高房價，為很多低收入家庭需求所可望而不可即，這樣的城市土地使用權(quán)市場是不公平的。雖然政府開始通過補貼、免稅、行政分配等方式，增加經(jīng)濟適用房的供給，但在低端住房市場上，仍然存在嚴重的供不應求。
在信息可得性方面，土地法要求及時公開土地所有權(quán)、土地價格的統(tǒng)計信息，并規(guī)定政府須補償由不可靠信息造成的損失。大多數(shù)地方政府都在網(wǎng)上公布了土地市場信息，尤其是通過招投標進行的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓前后的市場信息，但是通過協(xié)商出讓土地的信息仍很少公開。根據(jù)2010年仲量聯(lián)行的房地產(chǎn)透明度指數(shù)，中國土地市場透明度已經(jīng)從“模糊”上升到了“半透明”水平，但仍然落后于很多國家。
我國土地市場運作效率在各城市之間差異很大，直到2007年，各地區(qū)才建立了統(tǒng)一的土地交易登記模式。一些主要的大城市由于登記程序簡單、時間較短、成本較低而具有較高的效率，而在經(jīng)濟較落后的城市，土地市場效率低下。這在一定程度上導致中國土地市場普遍存在未登記的非正式交易，非正式交易不受法律保護，從20世紀90年代開始明顯減少。
中國土地使用權(quán)市場還受到某些政府官員濫用權(quán)力的干擾，多年來不斷出現(xiàn)因個人利益而違規(guī)出售土地使用權(quán)或土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的欺騙性授權(quán)的事件。為了打擊和避免貪腐行為，中央政府加強了反腐和監(jiān)管力度，定期報告和調(diào)查腐敗事件，并收回違規(guī)出讓的土地，但腐敗現(xiàn)象仍然是政府土地管理中的重要問題。
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