城鄉(xiāng)規(guī)劃師|土地出讓金征收部門、流程大變，但別想太多了！

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導讀

6月4日周末，又出大新聞!

財政部網(wǎng)站刊發(fā)了財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行四部門《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》(以下簡稱《通知》)。

《通知》明確，將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負責征收。其中： 河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省等地7月1日起先行試點;2022年1月1日起所有省區(qū)市全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。

一石激起千層浪，各種解讀撲面而來，不乏各種過度理解和解讀，比如“重磅| 別了，土地出讓金”，還有說是土地出讓制度終結(jié)、房地產(chǎn)調(diào)控放大招、房企麻煩了等。原不想說什么，不過不少朋友詢問，我只想說：征收部門大變，但不用想太多。具體的看文章吧。

6月4日周末，財政部網(wǎng)站刊發(fā)《財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》(以下簡稱《通知》)?！锻ㄖ访鞔_，將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負責征收。

《通知》改變了土地出讓金等政府非稅收入征繳部門，明確統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收。土地出讓金等征收格局大變，一石激起千層浪，各種解讀撲面而來，不乏各種過度理解和解讀，比如“重磅| 別了，土地出讓金”，還要說是房地產(chǎn)調(diào)控放大招、房企麻煩了等。應(yīng)該說，土地出讓金征收格局大變，但這些解讀確實想太多了。

一、國有土地使用權(quán)出讓制度與土地出讓金

1. 國有土地使用權(quán)出讓制度是保障我國土地市場和房地產(chǎn)市場健康運行的制度基石。

1987年9月，深圳市規(guī)劃國土局以協(xié)議方式第一次向企業(yè)出讓了國有土地使用權(quán);11月25日，深圳市規(guī)劃國土局以公開招標形式出讓一宗國有土地使用權(quán)，9家房地產(chǎn)開發(fā)公司參加競投;12月1日，深圳市規(guī)劃國土局又以拍賣方式出讓一宗國有土地50年使用權(quán)，包括9家境外企業(yè)在內(nèi)，共有44家房地產(chǎn)開發(fā)公司參加競價。深圳市分別以協(xié)議、招標和拍賣方式出讓國有土地使用權(quán)探索，突破了國有土地使用權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定，這一成功嘗試，直接促進了我國土地使用制度的改革。

1988年，我國《憲法》和《土地管理法》先后修改，明確：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。自此，原來無償、無限期、無流動的土地使用制度被有償、有限期、有流動的新型土地使用制度所替代，國有土地使用權(quán)與所有權(quán)相分離，可以作為商品在土地市場中交易，從法律層面確立了我國國有土地使用權(quán)有償出讓制度。

1990年5月國務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(國務(wù)院令第55號)，以行政法規(guī)的形式具體明確了城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓制度。1994年7月頒布、1995年1月1日實施的《城市房地產(chǎn)管理法》從法律層面明確了國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。

2. 伴隨著國有土地使用權(quán)出讓制度的建立與發(fā)展，土地出讓金的確定和征收也不斷完善，具體土地出讓金收支制度變化請點擊閱讀：1.土地出讓金的前世今生 | 土地出讓金那些事兒：你從哪里來?你去哪兒了?2.中辦國辦要求土地出讓收入更多用于三農(nóng)(附兩辦文件全文)

按照現(xiàn)行土地出讓金征管政策：土地出讓收支全額納入基金預算管理，土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由市、縣國土資源管理部門負責具體征收。市、縣資源管理部門與國有土地使用權(quán)受讓人在簽訂土地出讓合同時，應(yīng)當明確約定該國有土地使用權(quán)受讓人應(yīng)當繳納的土地出讓收入具體數(shù)額、繳交地方國庫的具體時限以及違約責任等內(nèi)容，督促國有土地使用權(quán)受讓人嚴格履行國有土地出讓合同，確保將應(yīng)繳國庫的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫。

二、土地出讓金與土地價稅費

1.從收入類別看，政府收入不外乎價、稅、費三大類，價、稅、費是三個不同的范疇，理論基礎(chǔ)、收取依據(jù)、收取標準、調(diào)節(jié)目的、所起作用均不相同，不能相互替代。其中，稅收是憑借國家政權(quán)收取的，用于補償政府提供無選擇的普遍服務(wù)所需的費用，解決的是政府無選擇的對公民普遍提供服務(wù)的費用補償，和在政府服務(wù)中“免費搭車人”問題，稅收一般由稅務(wù)部門和海關(guān)負責收取，用于國家一般支出;費，即行政收費，為補償政府有選擇的為特定公民群體提供特定服務(wù)所需而收取的費用，解決的是享受特殊服務(wù)的公民與非享受特殊服務(wù)公民之間的負擔公平問題，收費遵循對等補償原則，收費高低與享受特定服務(wù)的成本相對應(yīng)，一手交費一手取得服務(wù)，例如不動產(chǎn)登記費，只有辦理不動產(chǎn)登記的單位和個人需要支付;價則一般是以所有者身份處置國家財產(chǎn)的交易價款，解決的財產(chǎn)交易問題，是財產(chǎn)交易補償。

土地使用權(quán)出讓金顯然不是稅，屬于價的范疇，是國家作為土地所有者向土地使用者收取的土地價款，是土地使用權(quán)的交易價格，借助土地市場和土地使用權(quán)交易實現(xiàn)，價格高低取決于土地市場的供求關(guān)系，解決土地市場配置和產(chǎn)權(quán)交換、交易的問題，是政府以土地所有者的身份收取的土地使用權(quán)讓渡價款。

2.從收入管理看，中國的財政的“四本賬”，按收入規(guī)模排列：一般公共預算>政府性基金預算>全國社會保險基金預算>國有資本經(jīng)營預算。其中，一般公共預算主要是靠稅收貢獻的，比如增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅和個人所得稅等，規(guī)模超過18萬億;而政府性基金收入，規(guī)模9萬多億，主要由國有土地使用權(quán)出讓收入組成，一般占比超過80%;社保收入專款專用;國有資本經(jīng)營收入主要是國有企業(yè)資本收入，規(guī)模有限，不到5000億。

國有土地出讓收入是政府基金收入的主要部分，規(guī)模超過8萬億。

三、土地出讓金劃歸稅務(wù)部門征收并非臨時起意，而是大勢所趨

1. 稅務(wù)部門征收非稅收入是本輪機構(gòu)改革的目標之一。早在2018年2月，十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》就明確：”將省級和省級以下國稅和地稅機構(gòu)合并，具體承擔所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責“。

2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，再次明確”劃轉(zhuǎn)社會保險費和非稅收入征管職責“，要求”按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進。

其目的主要是為了提高征管效率，加強非稅收支管理的規(guī)范性。

2. 稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一收取政府非稅收入也是國際慣例。國外政府相關(guān)收入，包括稅收和非稅收入，甚至交通罰款等，一般都由“稅務(wù)機關(guān)”統(tǒng)一收取。也正因為這樣，征收機構(gòu)名字一般不用“稅務(wù)局(Taxation Administration)”，而是叫“收入局(Revenue Service)”，比如，美國叫"Internal Revenue Service"，英國叫“皇家收入與關(guān)稅局等。

3. 目前已有多項非稅收入征收劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。”五險一金"等社會保險費已從2019年1月1日起交由稅務(wù)機關(guān)征收;今年以來，已有水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金、排污權(quán)出讓收入、防空地下室易地建設(shè)費等近20項非稅收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)機關(guān)征收;甚至土地出讓金也不是自然資源部門劃轉(zhuǎn)的第一項非稅收入，5月12日，國家稅務(wù)總局、財政部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國人民銀行五部門《關(guān)于土地閑置費 城鎮(zhèn)垃圾處理費劃轉(zhuǎn)有關(guān)征管事項的公告》(2021年第12號)，明確將土地閑置費、城鎮(zhèn)垃圾處理費等劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收。具體文件見后續(xù)的“總第644篇”。[不過，土地閑置費嚴格意義上屬于行政處罰的罰款，看來下一步有望像國外一樣把行政處罰的罰款等征繳也一并劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門]

四、劃轉(zhuǎn)改變了土地出讓金征收部門、流程和格局，但影響有限

文件出來后，一些解讀過于偏頗，甚至危言聳聽，說什么土地出讓制度壽終正寢、別了土地出讓金、房企崩塌等，實際上，從文件內(nèi)容和我們之前的分析看，土地出讓金征收部門、流程等確實發(fā)生重大變化，但土地出讓制度并未變化、土地出讓金性質(zhì)、歸屬和使用等并未發(fā)生改變，對房地產(chǎn)市場影響有限。

1. 土地出讓金征收部門、收取流程發(fā)生重大改變。

過去，土地供應(yīng)一般由市縣政府自然資源部門按照規(guī)劃和供地計劃，以出讓、作價出資、入股、租賃或劃撥方式向用地者組織供地;自然資源部門根據(jù)供地結(jié)果簽署出讓合同等用地合同;用地合同中，應(yīng)當明確約定該國有土地使用權(quán)受讓人應(yīng)當繳納的土地出讓收入具體數(shù)額、繳交地方國庫的具體時限以及違約責任等內(nèi)容;用地者按要求將土地收入繳入地方國庫;自然資源部門和財政部門核實入庫情況，未及時繳納的應(yīng)當督促繳納。

劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，征收部門和征收流程確實發(fā)生了變化,相關(guān)信息推送給稅務(wù)部門后，稅務(wù)部門負責向土地出讓權(quán)受讓人征收和催款。新的流程詳見下圖：

2. 土地出讓活動組織實施、土地出讓金歸屬和使用并未發(fā)生變化。

此次劃轉(zhuǎn)是非稅收入征管改革的一部分，只是改變了土地出讓金的征收部門和具體征收流程，土地出讓制度、土地供應(yīng)組織實施、土地出讓金歸屬和使用等并未發(fā)生變化。確立土地出讓制度的《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律基礎(chǔ)并未調(diào)整;土地出讓等供地活動依然由市縣自然資源部門按照規(guī)劃、計劃依法組織實施;土地價款確定的機制和路徑不變，依然通過招標拍賣掛牌協(xié)議出讓或劃撥等確定;土地出讓合同等用地協(xié)議依然由市縣自然資源部門根據(jù)供地結(jié)果與用地者簽署;不動產(chǎn)登記流程和標準也未發(fā)生變化。

從土地出讓金使用看，《通知》明確，“四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”,也就是說，除了改變征收流程，土地出讓活動、土地出讓收支仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預算安排。

土地出讓制度還在，土地出讓金高低仍由土地市場決定，土地出讓金仍是地方收入，使用范圍不變，也沒有改變房地產(chǎn)調(diào)控力度，大可不必想太多!

3. 劃轉(zhuǎn)有助于提高征收效率，有助于解決土地出讓金欠繳、漏繳等問題。

過去，盡管國務(wù)院、財政部等文件都明確土地出讓金的征管部門是財政部門，但實際征收責任是落在市縣自然資源部門身上的，由于征收手段、措施限制，自然資源部門只能通過督促、仲裁或訴訟方式催繳，土地出讓收入欠繳、漏繳、緩繳、免繳時有發(fā)生，收繳不力還要承擔責任。劃轉(zhuǎn)后，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征繳，稅務(wù)部門征繳力度大，手段和措施豐富，有望加大征繳力度，提高征管效率，解決欠繳、緩繳問題。

用地者，包括各房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在內(nèi)，還想不按時繳納出讓金，或者先拍下來再說等，需要斷了這些念想。

4. 劃轉(zhuǎn)有助于解決政府減免、返還出讓金問題，可以及時掌握i各地出讓收入情況。

過去土地出讓金由市縣財政、自然資源部門收繳，這兩個部門都是政府的組成部門，受政府影響大，一些政府隨意減免緩和返還土地出讓金問題時有發(fā)生，換轉(zhuǎn)后，稅務(wù)系統(tǒng)是垂管系統(tǒng)，和地方政府相對獨立，地方政府難以再對出讓金減免緩和返還，有助于規(guī)范秩序讓企業(yè)公平競爭。

同時，由于稅務(wù)系統(tǒng)的垂直管理和遍布全國每個角落的金稅工程，每一筆收入都會在系統(tǒng)里及時、準確顯示出來，大家可以想一想個人所得稅和其他稅收的的管理，每一筆都及時清楚，因此，劃轉(zhuǎn)稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收后，中央對全國每年8萬多億的土地出讓收入、1000多億的礦產(chǎn)資源專項收入等將不再是霧里看花，可以做到即時掌握。

5. 劃轉(zhuǎn)對房地產(chǎn)市場影響有限，但對一些政府平臺公司或有影響。

此次劃轉(zhuǎn)是非稅收入征管改革的正常進程，并非專門針對房地產(chǎn)市場，實際上征管部門和流程改變并未改變土地供應(yīng)量和成交價格，對土地市場和房地產(chǎn)市場供求變化影響不大。

加大出讓金征管力度，對那些存在減免緩出讓金的企業(yè)資金壓力會加大，對一些靠土地注資或先拿地再政府返還出讓金的政府平臺公司來說，壓力也將加大。

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