城鄉(xiāng)規(guī)劃師|踐行“兩山”理論，助力流域治理

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引言

國內(nèi)流域治理從上世紀末開始逐漸展開，主要包括70年代開始以河流和湖泊治污為重點的水系治理，以及80年代開始以水土保持為主的小流域治理。

由于流域治理類項目多屬于公益性或準公益性項目，基本由政府直接出資或成立水投企業(yè)完成資金籌措。新時期，隨著生態(tài)文明建設對流域治理工作要求的提升，流域治理也向著“項目綜合化、要素系統(tǒng)化、范圍擴大化”趨勢轉(zhuǎn)變，包括引入山水林田湖草綜合治理概念，以及“上下游、干支流、左右岸”的系統(tǒng)治理思路。新的要求也帶來了投資規(guī)模的逐年擴大，據(jù)有關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計，每公里河流治理費用約5000—8000萬元;由于龐大的資金投入，政府也開始在單個項目和部分河段引入社會資本，采用包括PPP模式在內(nèi)的多種合作方式。

在此背景下，開始于2016年的永定河生態(tài)修復和綜合治理工程，在政企合作開展流域協(xié)同機制方面進行了重大突破，首次采取了“投資主體一體化帶動流域治理一體化”的新模式，這個模式是應對政府財力有限，同時耗資需求巨大這一現(xiàn)實矛盾，為保障治河資金的持續(xù)投入，實現(xiàn)永定河持續(xù)治理的關(guān)鍵之舉，也是我國流域治理和生態(tài)修復領(lǐng)域中，以整個流域為尺度，以一個公司為主體，引入市場化機制的重大制度探索和創(chuàng)新，具有重要的示范意義。

一、項目背景

永定河是北京城的“母親河”，綿延近800公里長，流經(jīng)內(nèi)蒙、山西、河北、北京和天津五個省(市)，是京津冀地區(qū)重要的生態(tài)廊道、水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障。約4.7萬平方公里流域也是華北地區(qū)脫貧攻堅、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市功能提升的重點區(qū)域。上世紀60年代以來，隨著永定河流域開發(fā)建設程度日益加大，河道生態(tài)系統(tǒng)退化、水資源過度開采、河道干涸斷流、水質(zhì)污染和堤防安全隱患等問題逐漸顯現(xiàn)和惡化。

永定河治理前的主要問題和河道斷流情況

早在2015年，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》就提出包括永定河在內(nèi)的“六河五湖”生態(tài)治理與修復要求，永定河治理也成為了京津冀協(xié)同發(fā)展在生態(tài)文明領(lǐng)域率先實現(xiàn)突破的著力點。2016年12月，國家發(fā)展改革委、水利部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》，提出了“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”的四河治理目標，制定了水量配置、節(jié)水改造、河道整治、河流生態(tài)廊道、數(shù)字化管理能力等近80項工程，近370億投資預算。

永定河總體方案確定的“四河”治理目標

經(jīng)過近些年持續(xù)的投入和工程建設，2020年5月13日，隨著北京—廊坊段25年來首次通水，永定河實現(xiàn)了全線通水，一條流動的河流綠色生態(tài)廊道逐漸恢復了往日的生機。治理成效斐然離不開上下游多項治理和生態(tài)修復工程整體統(tǒng)籌和有序推進，以及新技術(shù)和新方法的運用。其背后“看不見”的推手是市場化為主導的協(xié)同治理機制，在流域治理過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，更值得我們關(guān)注和總結(jié)。

二、以市場化為主導的流域協(xié)同治理機制

永定河協(xié)同治理機制有三個方面的特點：

一是治理新主體。永定河治理不再和以往的治水項目由政府全權(quán)負責，也不是各類PPP項目的組合。而是由京津冀晉四省(市)人民政府聯(lián)合戰(zhàn)略投資方中交集團，共同出資組建永定河流域投資有限公司(以下簡稱流域公司)，由流域公司負責流域各類治理項目的總體實施。

流域公司組織架構(gòu)與主要職責示意圖

二是資金平衡新任務。流域公司除了負責大部分治理項目的實施，還要兼顧好投融資運作，籌集資金并統(tǒng)籌使用，以保障永定河綜合治理與生態(tài)修復的資金長期持續(xù)投入。

三是資源經(jīng)營轉(zhuǎn)化新路徑。作為資金平衡的重要方式，流域公司被授予了管理運營流域內(nèi)特定工程和相關(guān)資產(chǎn)的權(quán)利，重點包括沿線水資源、土地資源、生態(tài)資源的經(jīng)營開發(fā)。流域公司必須全面辨別沿線各類資源價值，積極探索一條“綠水青山向金山銀山”轉(zhuǎn)化路徑。

綜合以上，以河流生態(tài)廊道為紐帶，以沿線資源價值提升與兌現(xiàn)為抓手，以流域公司為平臺，提升社會資本參與程度，建立政企協(xié)同治理的運行機制，促進流域上下游各類要素的流動，構(gòu)建起流域生態(tài)命運和利益共同體，是我們對永定河模式的總體認識。

以流域治理帶動沿線資源升值，促進上下游要素流動示意圖

三、實施方案編制難點及應對

應對新模式和新要求，受流域公司委托，以中規(guī)院北京公司為技術(shù)總牽頭，開展了《永定河綜合治理和生態(tài)修復實施方案》的編制工作。從編制技術(shù)角度，有三個難點問題必須應對和回答：

01實施方案與資金平衡目標的緊密銜接

實施方案編制核心目標是為了資金保障，重在算賬。應對這個問題，我們以區(qū)縣為資金平衡單元，制定“資源摸底——資產(chǎn)運營——資金測算”的技術(shù)思路。重點在流域治理項目體系之外，以土地資源和生態(tài)資源開發(fā)經(jīng)營為重點，制定了一套資金平衡類項目庫，明晰時間表、路線圖、責任人等，實現(xiàn)資金平衡類項目與治理類項目時序和空間的匹配。

永定河綜合治理與生態(tài)修復分省市投資情況

資金平衡邏輯與資金平衡項目體系構(gòu)建

02明晰政府企業(yè)合作機制

單靠一個新成立的公司來統(tǒng)籌四個省市和50多個縣級政府實施流域治理工程，難度非常大，如何形成政府企業(yè)合作機制非常關(guān)鍵。方案首先強調(diào)流域治理部省領(lǐng)導小組自上而下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用;二是充分利用流域公司平臺作用，自下而上組成政企聯(lián)合體，提供雙方充分溝通協(xié)商，將資金平衡類項目納入到政府規(guī)劃和年度建設計劃;三是根據(jù)項目類型，制定不同的政府企業(yè)合作模式。后期，流域公司陸續(xù)和地方政府簽訂了合作框架，明確項目實施中各方責權(quán)、分工以及利益分配等框架性內(nèi)容。

03補償機制和政策體系的設計

由于流域公司處于初創(chuàng)期，自有資金非常有限，再投入大量財力到資金平衡類項目困難很大?；谥卫砉ぷ鞯墓嫘詫傩?，制定一套合理的補償政策體系就顯得非常關(guān)鍵。實施方案重點梳理了部門政策、地方政策、行業(yè)政策和試點政策等，涵蓋土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化旅游及投融資、稅收以及各地相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，形成永定河補償政策體系。并著重從社會資本參與資源開發(fā)的角度，確定各類支持政策的重點突破方向。

社會資本參與土地整治收益模式分析

四、實施方案編制內(nèi)容

基于以上難點及其對策的分析，我們從“資源評價、資產(chǎn)轉(zhuǎn)化、資本形成”三個層面確定實施方案的技術(shù)路線、總體思路和內(nèi)容重點。

01以資源調(diào)查評價為基礎 —— 理資源、辨方向、定格局

首先系統(tǒng)梳理和評價流域內(nèi)的土地資源和生態(tài)資源，包括與資源利用相關(guān)的規(guī)劃及政策，完成永定河流域土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文化旅游、綠色能源等資源資產(chǎn)調(diào)查和評估報告。如在土地資源上，我們重點分析各個市縣土地開發(fā)和綜合整治的潛力，尤其是已列入政府土地規(guī)劃和年度土地整治計劃的項目，進行價值遴選。

在此基礎上，研究制定各類資源的開發(fā)模式，包括指標交易、專項資金獎補、農(nóng)林產(chǎn)品收益、股權(quán)投資收益等多種方式。并進一步篩選出政策允許、合法合規(guī)、有轉(zhuǎn)化條件、操作程序清晰的資源要素，這部分工作也成為后期資金平衡類項目策劃的重要前提。

為了流域資源的整體統(tǒng)籌運營，明晰各類資源要素利用方向和格局非常關(guān)鍵。如在土地資源格局上，我們根據(jù)永定河下上游、左右岸資源稟賦的評價，制定了不同地區(qū)，流域公司參與土地開發(fā)和整治的項目類型。如在下游洪泛區(qū)，建議結(jié)合河道整治和滯洪區(qū)調(diào)整，重點進行河流廊道內(nèi)及兩側(cè)土地整治;在北京、天津、張家口等重要城市的外圍地區(qū)，建議參與城市郊野河流游憩廊道建設;而在上游山區(qū)，結(jié)合農(nóng)業(yè)節(jié)水改造和水源涵養(yǎng)恢復工程的建設，更多應參與農(nóng)用地整治和生態(tài)修復類工程。

流域上下游差異化的土地資源利用模式

02資產(chǎn)轉(zhuǎn)化方式的保障 —— 謀劃資產(chǎn)項目、理清資產(chǎn)邊界、明確責權(quán)分工

實施方案從支持地方政府發(fā)展目標的實現(xiàn)和促進沿線資源高質(zhì)量利用角度，確定了“綠色紐帶、游憩廊道、千里畫卷”的總體目標愿景。落實到“生態(tài)治理、土地資源、生態(tài)資源利用、文化遺產(chǎn)、數(shù)字化管理”等五個方面任務，并進一步細化為33項子任務，統(tǒng)一整合到“生態(tài)治理類”和“資金平衡類”兩大項目庫，進行時序和空間位置的匹配。

圍繞項目庫，明晰各類資源的運營權(quán)和管理權(quán)邊界。在永定河河流廊道兩側(cè)，以行政村村域為單位，劃定永定河生態(tài)廊道保護和建設范圍，并將其納入市縣國土空間規(guī)劃中進行統(tǒng)一管理，同時也作為流域公司優(yōu)先參與土地整治和開發(fā)的重點地區(qū)。

為了理清政府與企業(yè)責權(quán)，我們制定了項目開發(fā)中“指導、協(xié)調(diào)、實施”三層級架構(gòu)。尤其是在實施層面，確定了各市縣為責任主體，流域公司為實施主體，共同推進項目實施并接受考核的協(xié)同關(guān)系，形成穩(wěn)定和清晰的政企合作機制。

03資本形成機制的設計 —— 定運營、測資金、定政策

圍繞近期短名單項目，進一步明確操作模式、運營流程和資金測算方案。如在土地整治方面，制定土地整治收益流程和多主體分工機制。在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文旅、綠色能源、水資源等生態(tài)資源類項目中，根據(jù)資源開發(fā)和收益獲取方式，“量身定制”不同生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化路徑。在投資收益測算上，實現(xiàn)了沿線城市 “一地一策”的資金平衡目標。

土地整理項目運營流程與操作要點

“一地一策”資源利用方式與收益情況概況

04制定資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的各類支撐政策

最后也是最為務實的，就是制定資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的各類支撐政策。以土地資源為例，由于河流生態(tài)治理和廊道建設帶來了河道兩側(cè)土地的升值，通過提取一定比例的土地增值收入作為治理河道和生態(tài)修復的資金。參考北京市綠化隔離地區(qū)管理相關(guān)政策，實施方案提出在河流沿線，可利用一定比例用地進行旅游、康養(yǎng)、體育、設施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)，參與河流治理的流域公司具有優(yōu)先開發(fā)權(quán)等相應支撐政策。

五、項目體會

通過此次“以市場化方式為主導，以投資公司為平臺，支撐公益性和準公益性項目建設”的實施方案的編制實踐，我們深刻感受到有三個方面的轉(zhuǎn)變：

一是規(guī)劃視角的轉(zhuǎn)變。挖掘資源價值，以針對不同資源向資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)化的路徑設計為根本，由傳統(tǒng)空間視角向“資源—資產(chǎn)—資本”運營視角轉(zhuǎn)變，是落實“兩山理論”的重要轉(zhuǎn)變。

二是規(guī)劃方法的轉(zhuǎn)變。實施方案在規(guī)劃方法上更加關(guān)注操作性，尤其是“規(guī)劃—項目落地—運營組織—盈利模式”全流程設計，其中應重點強化資源定價、產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)界定、政企合作機制、補償政策等核心內(nèi)容，也是實施方案滿足企業(yè)實操性和資金風險控制要求的關(guān)鍵。

三是規(guī)劃師角色轉(zhuǎn)變。當有多個主體出現(xiàn)時，在規(guī)劃中要著力尋找各方利益的契合點，而方案的編制過程，往往就是繁瑣細致的對接和談判過程。在這個項目中，規(guī)劃師由“藍圖繪制者”角色向“規(guī)劃咨詢顧問”角色的轉(zhuǎn)變，讓我們感受到現(xiàn)階段利益主體日趨復雜的背景下，在“協(xié)商”中做規(guī)劃將成為常態(tài)，規(guī)劃師應具有組織、參與和引導各方利益的綜合談判能力。

永定河流域綜合治理和生態(tài)修復工作仍將是一個長期艱巨的工作，實施方案還將不斷面臨實踐檢驗。我們會繼續(xù)跟蹤，探索經(jīng)驗。

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